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Recursos contra la vía de hecho en el...

Recursos contra la vía de hecho en el ámbito de la Administración Pública

Víctor Manteca Valdelande

Doctor en Derecho

Actualidad Administrativa, Nº 1, Sección Práctica Profesional, Enero 2015, Editorial LA LEY

LA LEY 7267/2014

En esta práctica profesional examinamos las posible reacciones y defensas contra la vía de hecho en el ámbito de la Administración pública, que consiste en cualquier actividad material de la Administración que afectando, de hecho, a cualquier interesado no esté cubierta por un acto administrativo previo lo que supone una vulneración del precepto legal que manda que cualquier actuación material debe ser consecuencia de una resolución que le sirva de fundamento jurídico.

□ IMPUGNACIÓN DE LA VÍA DE HECHO

La Ley 29/1998 (LA LEY 2689/1998), de 1 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) dispone que el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las actuaciones materiales de la Administración que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en la ley, todavía concreta más disponiendo que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la administración actuante intimando su cesación, si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento podrá deducir directamente recurso judicial (1) .

Nuestra jurisprudencia entiende por vía de hecho aquella situación producida por una actuación administrativa material que prescinde de manera plena del procedimiento establecido o se lleva a cabo por órgano manifiestamente incompetente (2) . La Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas (LA LEY 3279/1992) y del procedimiento administrativo común (LRJ) dispone que la Administración incurre en vía de hecho cuando inicia una actuación material de ejecución que limite derechos de los particulares sin previamente adoptar la resolución que le sirva de fundamento jurídico (3) . Aunque la Administración Pública actúa investida de especiales prerrogativas, entre ellas el peculiar régimen de impugnación de sus actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, esas prerrogativas no se dan en el caso de vía de hecho, pues no existe propiamente actuación administrativa.

En el concepto de vía de hecho existen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que se predica de todo acto administrativo. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo (4) .

De este modo, la vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la actuación, se produce, no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite (5) .

Desde un punto de vista jurisprudencial, existe vía de hecho cuando no hay cobertura jurídica de ninguna clase a la actuación de la Administración, o cuando ésta es nula de pleno Derecho relativas a actos nulos de pleno o a órgano incompetente, identificándose, en numerosas ocasiones, con la actuación material, no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica (6) . No obstante la mayor parte de la jurisprudencia considera que no hay vía de hecho en caso de mínima infracción del procedimiento que no afecte a derechos fundamentales de los ciudadanos ni genere indefensión. No es necesario exigir la total ausencia de cobertura en la actuación administrativa. En este sentido puede decirse que, las actuaciones desproporcionadas en relación con el acto previo de cobertura podrían estar incursas en vía de hecho (7) .

La vía de hecho se constituye por los actos de los funcionarios y de los agentes de la Administración faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un título jurídico (8) . Además cuando lesione derechos fundamentales, puede dar lugar a recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional

Las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho no son actos administrativos, ni siquiera tácitos. La actuación de la Administración no es susceptible de convalidación alguna en sentido administrativo estricto (9) . Se ha admitido en algún supuesto una convalidación, en sentido amplio, de la actuación incursa en vía de hecho. Así, por ejemplo, en casos de ocupación irregular de terrenos en expediente expropiatorio que se subsana por posterior cesión voluntaria de los mismos (10) .

La vía de hecho supone la pérdida de la presunción de legalidad o autotutela declarativa y de la ejecutoriedad o autotutela ejecutiva y la nulidad de pleno Derecho del acto administrativo (11) .

La apreciación de si concurre o no esta situación es cuestión de hecho que no puede revisarse en casación, ya que la valoración que de los mismos que hace el tribunal de instancia solamente puede ser combatida muy restringidamente en dicho recurso invocando infracción de preceptos sustantivos sobre valoración de prueba tasada o alegando que dicha valoración resulta contraria a la Constitución por resultar arbitraria o irrazonable (12) .

□ ALGUNOS SUPUESTOS DE VÍA DE HECHO

Existe vía de hecho en caso de ocupación de terreno por el ayuntamiento para instalar unas naves prefabricadas, con inicio posterior del procedimiento expropiatorio. Dicha conducta implica una expropiación auténtica, pese a ser referida a ocupación temporal, pero sin procedimiento. También en la ocupación de terrenos por un ayuntamiento en virtud de un convenio urbanístico celebrado con parte de los copropietarios de los mismos, pero no con todos; pues el convenio es título que excluye la vía de hecho respecto de los firmantes, pero no respecto de los que no prestaron su consentimiento a aquél.

Se entiende que no concurren los requisitos configuradores de actuación material constitutiva de vía de hecho, en un supuesto de expropiación forzosa en el que la ocupación de los terrenos tiene lugar tras la tramitación del procedimiento expropiatorio , si bien se ocupó en definitiva una superficie mayor. La circunstancia de que la ocupación definitiva exceda de lo expresamente habilitado no impide al recurrente actuar en dicho expediente expropiatorio y ejercer en él todos los derechos que considere oportunos, desde la nulidad del procedimiento hasta la reparación de los daños y perjuicios. La vía de hecho debe quedar reducida a los casos en que la Administración actúa sin someterse a cauce procedimental alguno, o simulando la existencia de dicho procedimiento o bien, incluso con existencia de procedimiento plagado de irregularidades y defectos , en definitiva, con irregularidades tan groseras que dejan a la Administración en una situación clara y evidente de ilegalidad, apreciable de manera directa sin necesidad de análisis jurídicos detallados, que por eso merece el calificativo de vía de hecho, como concepto opuesto al de sometimiento a la legalidad, que es el que da cobertura y justifica el actuar de la Administración. Todas estas irregularidades tan relevantes no han tenido lugar. La actuación de la Administración gozaba de cobertura jurídica en parte, pero no en su totalidad, por lo que se está en el caso de una actuación excesiva o desmedida, pero que no encaja con rigor en la vía de hecho. Todas estas circunstancias impiden estimar la concurrencia de vía de hecho en la actuación administrativa, sin perjuicio del derecho del recurrente a recibir el justiprecio de los bienes y derechos, con sus intereses legales.

Por el contrario sí que existe vía de hecho en un supuesto en el que la Administración expropiante ha procedido a ocupar un espacio distinto del que fue objeto de expropiación parcial. También, en caso de exceso de superficie ocupada respecto de la expropiada; y en caso de realización de las obras sin autorización de los recurrentes, con aprobación del proyecto que ampara la actuación —adecuación del abastecimiento de agua a núcleos rurales—, iniciación del expediente de expropiación forzosa y trámite de información pública de la relación de propietarios afectados, con posterioridad a la ejecución de las obras. Igualmente, cuando se excluye del procedimiento expropiatorio a los titulares catastrales (13) de los terrenos, debiendo ser indemnizados en la cantidad que se acredite en ejecución de sentencia, siempre que se justifique la efectiva ocupación de las fincas litigiosas.

No constituye vía de hecho la existencia de una discrepancia en cuanto a la titularidad de una de las parcelas afectadas por la expropiación, discrepancia que tiene su cauce de resolución en la propia Ley de expropiación forzosa (LA LEY 43/1954) (LEF).

La existencia de errores materiales en el expediente expropiatorio no es equiparable a la vía de hecho. Por ejemplo, la consignación del depósito previo a favor de un tercero, el titular catastral pero no real de la finca, por cuanto son subsumibles en dicho concepto las actuaciones que se producen al margen de todo procedimiento.

La aprobación de un proyecto o plan del que se derive la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, así como la urgencia de ésta, excluye la situación estudiada, aunque pueda concurrir alguna irregularidad, como la citación para el levantamiento del acta previa a la ocupación con anterioridad a la aprobación del proyecto legitimador, efectivamente aprobado.

□ ELEMENTOS CONSTITUTIVOS

Como se deriva de lo expuesto, esta figura supone la inexistencia de acto administrativo, lo que tiene lugar en los siguientes casos:

  • A) Si el acto administrativo no existe en absoluto, o bien si ha sido anulado o revocado.
  • B) Si el acto administrativo existe formalmente, pero adolece de tan graves defectos de forma que carece de una mínima apariencia de la que deducir los efectos propios del acto administrativo.
  • C) Si existe un acto administrativo, pero la actuación administrativa material se ha desconectado totalmente de aquél, perdiendo su fundamento.

Por otra parte, el tribunal Supremo ha declarado que la vía de hecho exige una actuación material, que se opone a la inactividad como objeto de recurso contencioso-administrativo (14) , además existe vía de hecho, por ejemplo, cuando la Administración obtiene unos terrenos destinados a dotaciones locales mediante simple ocupación posesoria, vulnerando el derecho de propiedad (15) .

□ ACTUACIONES ANTE LA VÍA JUDICIAL

La reacción reconocida expresamente en la legislación procesal, frente a la vía de hecho, es el recurso contencioso-administrativo. La jurisprudencia ha declarado, con reiteración, la admisibilidad del recurso judicial contencioso contra las actuaciones materiales de la Administración que constituyan esta figura, siendo potestativa la formulación de un requerimiento previo (16) .

La defensa frente a la vía de hecho es diferente en función de si se ha formulado o no requerimiento:

  • Si no se formula requerimiento, el interesado puede interponer recurso contencioso en el plazo de veinte días desde que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
  • Si formula requerimiento de cesación, pero la Administración no accede a lo solicitado, se producen varios efectos: Si la Administración no resuelve en el plazo de diez días, el interesado puede interponer recurso, en el plazo de los diez días siguientes a la expiración del plazo para resolver; pero si la Administración resuelve en sentido contrario a lo solicitado por el interesado, puede deducir directamente recurso contencioso-administrativo, en el plazo general de dos meses.

El requerimiento previo no está sujeto a formalidad alguna, si bien es preciso que se dirija al órgano del que procede la actividad a la que se refiere, así como la total identificación de ésta. En cuanto a la solicitud que se plantea en el requerimiento, puede consistir tanto en el cese de la actuación, como también en que se adopten las medidas conducentes al pleno restablecimiento de la situación, incluid la indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda.

No se establece plazo alguno para formular el requerimiento, aunque cabe entender que es de veinte días, pues este es el plazo para interponer recurso directo, si se opta por no formular previo requerimiento.

La acción tiene naturaleza declarativa, de condena y, en cierto modo también efecto interdictal.

Aunque en estos recursos se permite un requerimiento previo de carácter potestativo en sede administrativa, ello no convierte a estos procesos en recursos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni estas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del orden contencioso, ni puede considerarse que la falta de estimación total o parcial de la reclamación o requerimiento constituyan verdaderos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna es, directamente, la inactividad o la actuación material, cuyas circunstancias delimitan el objeto del proceso.

El carácter potestativo del requerimiento, esto es, la ausencia de obligación de instar la producción de un acto administrativo antes de la incoación, evidencia que la reacción frente a la vía de hecho no responde a los mecanismos normales de defensa frente a la actividad administrativa, precisamente porque no es este el presupuesto.

No es preciso recurso administrativo para acudir al contencioso en estos casos, pues, a estos efectos, el acto se entiende siempre directamente impugnable en sede judicial. No es posible, en el recurso de casación, apreciar la existencia o inexistencia de vía de hecho (17) .

La invocación de la vía de hecho es incompatible con la conducta anterior contraria que implica reconocer que aquélla no se ha producido. La existencia de un documento pactado, al que ambas partes han reconocido los efectos de las actas de ocupación, implica que cualquier irregularidad invalidante que hubiera podido acaecer en el procedimiento expropiatorio con anterioridad a la fecha del mismo quedó sanada por voluntad de ambas partes: si voluntariamente se acepta que la ocupación del terreno afectado es ajustada a derecho a partir de un determinado momento, es venir contra los propios actos tratar de valerse de irregularidades procedimentales anteriores a dicho momento (18) .

En estos procesos sobre vía de hecho es necesario que quien solicita la protección concrete en términos suficientes cual sea la actividad que se considera lesiva, los órganos administrativos causantes de la misma, y su secuencia temporal (19) .

□ INDEMNIZACIONES Y COMPENSACIONES

La indemnización por los daños causados por privación de posesión de bienes o derechos, debe reclamarse, por lo general, por el procedimiento de responsabilidad patrimonial, sometiéndose, en tal caso, al plazo de prescripción de un año; plazo que afecta a la acción de responsabilidad, no a la acción de vía de hecho (20) .

Diferente de la indemnización procedente a consecuencia de la privación de bienes y derechos, en virtud de expropiación, es la indemnización por la vía de hecho cometida por la Administración a consecuencia de la anulación de la actuación expropiatoria, que se cifra en el porcentaje indicado. En relación con esta indemnización, no puede cuantificarse así en caso de que la parte actora no haya determinado y acreditado en el proceso las bases que se habrían de tomar como referencia para determinar dicha indemnización, bases que resultan imprescindibles para proceder adecuadamente en ejecución de sentencia y que al no establecerse, impide al tribunal pronunciarse sobre dicha cuestión, con lo que la sentencia solo puede limitarse al reconocimiento del derecho de la parte a ser indemnizada de los daños y perjuicios sufridos por la ocupación ilegal de la finca, con remisión al procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial.

No cabe solicitar la indemnización por vía de hecho en el supuesto de expropiación forzosa cuando no se solicite la declaración de nulidad del procedimiento expropiatorio por concurrir aquélla. Ello puede hacerse, como último momento, en el recurso que se interponga contra la resolución o acuerdo justipreciario. Y en tal caso, cuando la restitución del bien no sea posible, cabe acordar una indemnización equivalente al monto que tendría el justiprecio más un veinticinco por ciento. Pero ello no como justiprecio (pues media nulidad radical), sino como indemnización indemnizatoria por los daños causados y compensatoria por la no restitución del bien. De ello resulta que (21) , si no se invoca la nulidad de lo actuado por vía de hecho, sino que simplemente se discute la corrección de los criterios valorativos del acuerdo del jurado, no cabe posteriormente reclamar el mencionado porcentaje del veinticinco por ciento; además tampoco cabe solicitarlo en supuestos en los que la conducta precedente del actor sea incompatible, como es el supuesto del mutuo acuerdo.

En caso de que la restitución de lo expropiado sea realizable, la indemnización sólo se fijará en el veinticinco por ciento, no adicional al importe que habría tenido el justo precio (22) .

En casos de nulidad del expediente expropiatorio, sea cual fuere la causa de ella, el derecho del expropiado a ser indemnizado está justificado siempre que se acredite el concurso de daño efectivo e indemnizable, en la forma y con las condiciones propias de la responsabilidad patrimonial administrativa (23) . Esta regla, en los supuestos en los que la nulidad radical derive de vía de hecho, puede suponer superar la doctrina tradicional del Tribunal Supremo y otros tribunales, conforme a la cual, en caso de incurrir en tal vía, ha de abonarse una indemnización adicional fijada en el 25% del justiprecio, ya que en función de los daños acreditados, la indemnización por tal concepto puede ser mayor o menor.

□ ACTUACIONES EN LA JURISCCIÓN CIVIL

La defensa en vía civil para la paralización de una actuación o intromisión fáctica de la Administración pública en la esfera de un particular sería la utilización de interdictos, no obstante, es discutible que, tras la entrada en vigor de la vigente LJCA, sigue siendo posible, en caso de concurrir la situación estudiada, el empleo de la vía interdictal de retener o recobrar contra las Administraciones públicas, dado que existe un tratamiento específico en vía contencioso-administrativa Sin embargo, en la medida en que la opción entre vía civil o contenciosa ya existía con anterioridad a dicha Ley, la novedad de ésta se limita al tratamiento procedimental de la vía contenciosa. Por tanto, no parece que la mera previsión de una tramitación específica pueda dejar sin vigencia la opción jurisdiccional que se abre al interesado afectado por una vía de hecho administrativa. En cualquier caso, la cuestión se plantea respecto del interdicto de retener o recobrar.

Los interdictos responden al tipo de procesos urgentes, sumarios o de conocimiento limitado, en los que se discute una cuestión concreta de carácter fundamentalmente fáctico y cuya resolución no produce efecto de cosa juzgada material, es decir, no excluye un proceso plenario posterior.

La intervención de la jurisdicción ordinaria en estos casos se fundamenta en el examen de la incompetencia manifiesta del órgano administrativo o la omisión absoluta de las normas de procedimiento y no en una eventual infracción legal de la Administración, por lo que el análisis del cumplimiento de los requisitos legales del expediente o la determinación del alcance o interpretación de la normativa que sirve de cobertura al acto administrativo, corresponde a los tribunales de lo contencioso-administrativo (24) .

El interdicto viene limitado, exclusivamente, a la mera posesión de hecho. En caso de producirse, la vía de hecho tiene lugar con más frecuencia en el campo de la potestad expropiatoria, por razones obvias. Siempre que, sin haberse respetado los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social y previo pago o depósito, la Administración expropiante ocupe o intente ocupar el bien o derecho objeto de expropiación, el expropiado, además de los medios ordinarios jurídico-administrativos puede utilizar los interdictos de retener o recobrar para ser amparado en la posesión amenazada o perdida. En la práctica se produce por defecto procedimental o por exceso de ocupación de bienes y derechos.

De las cuatro clases de interdictos, los más probables en el ámbito que nos ocupa son los siguientes:

  • a) Interdicto de retener o recobrar la posesión. Exige que la actuación administrativa afecte a un bien o derecho susceptible de ser poseído, aunque sea en sentido natural, no civil (25) .
  • b) Interdicto de obra nueva. Pretende la paralización de una obra por causar irreversible daño al accionante. El interdicto de obra nueva, es un procedimiento judicial encaminado a la suspensión de una obra no acabada que perturbe, no sólo la posesión, sino también la propiedad o cualquier otro derecho real. Puede interponer este procedimiento cualquier titular de un derecho real que estime que ha sido perturbado por una obra nueva no finalizada.
(1)

LJCA arts. 25 (LA LEY 2689/1998) y 30 (LA LEY 2689/1998).

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(2)

SSTS 8 de junio de 1993 y 18 de octubre de 2000.

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(3)

LRJ art. 93.

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(4)

LRJ arts. 57 y 93.

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(5)

STS 22 de septiembre de 2003.

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(6)

SSTS 19 de mayo de 1986 y 28 de diciembre de 1990.

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(7)

SSTS 20 de febrero de 1987 y 8 de junio de 1993.

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(8)

STC 22/1984 (LA LEY 8565-JF/0000).

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(9)

STS 17 de abril de 1997.

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(10)

STS 22 de febrero de 2000.

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(11)

LRJ art. 62.

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(12)

STS 20 de mayo de 2009.

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(13)

En defecto de titulares registrales.

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(14)

ATS 18 de septiembre de 2000.

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(15)

STS 25 de enero de 2002.

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(16)

SSTS 18 de octubre de 2000 y 25 de enero de 2002.

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(17)

STS 23 de septiembre de 1999.

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(18)

STS 4 de octubre de 2011.

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(19)

STS 18 de junio de 2008.

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(20)

STS 22 de febrero de 2000.

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(21)

Por aplicación de la doctrina de los actos propios.

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(22)

STS 6 de marzo de 2012.

Ver Texto
(23)

LRJ art. 139.

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(24)

STS 22 de diciembre de 1987 cita otras sentencias anteriores.

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(25)

Código Civil art. 446 (LA LEY 1/1889).

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