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Principio de tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionador

Según el artículo 25.1 de la Constitución, "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". Analizaremos a continuación el principio de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas.

Actos administrativos y Potestad reglamentaria

¿En qué consiste el principio de tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionador?

El artículo 25.1 de la Constitución incorpora, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de las sanciones, que ha de ser de ley en sentido formal (SSTC 8/1981, de 30 de marzo; 159/1986, de 16 de diciembre; 2/1987, de 21 de enero; 42/1987, de 7 de abril, 150/1989, de 25 de septiembre; 83/1990, de 4 de mayo; 305/1993, de 25 de octubre, y 276/2000, de 16 de noviembre, entre muchas).

Así, el principio de legalidad en el ámbito del Derecho sancionador comprende las exigencias de la existencia de una ley -lex scripta-, de que la ley sea anterior al hecho sancionado -lex previa- y de que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado -lex certa- (STC 133/1987, de 21 de julio, o 246/1991, de 19 de diciembre). El principio de tipicidad aparece de este modo como una vertiente del mencionado principio de legalidad -lex certa- que enlaza estrechamente con el principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución.

De acuerdo con estas ideas, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), dedica el artículo 27 LRJSP al "principio de tipicidad", entendido en el sentido de predeterminación normativa de las conductas constitutivas de infracciones administrativas -apartado 1- y de las sanciones aplicables a las mismas -apartado 2-.

Sin embargo, para que la tipificación sea correcta no basta con la expresión de las conductas reprochables y de la sanción anudada a las mismas, sino que se requiere determinar igualmente las causas de exclusión de la responsabilidad, pues, en otro caso no se efectúa correctamente la definición acabada de la infracción.

¿Cuál es la función del reglamento?

El primer problema que surge al analizar el principio de tipicidad es el alcance de la reserva de ley, es decir, si la ley ha de contener todos los elementos del ilícito, excluyendo cualquier intervención del reglamento.

El Tribunal Constitucional ha mantenido que la garantía formal, es decir, la reserva de ley, solo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y de oportunidad (SSTC 77/1983, de 3 de octubre, 2/1987, de 21 de enero, 22/1990, de 15 de febrero, o 133/1999, de 15 de julio).

Acogiendo estas soluciones reveladas por la jurisprudencia constitucional, la LRJSP no ha incorporado una auténtica y estricta reserva de ley, sino el principio de cobertura legal, permitiendo la colaboración reglamentaria en la creación de infracciones y sanciones. Así, aunque los apartados 1 y 2 del citado artículo 27 de la LRJSP mencionan la "Ley", el apartado 3 del mismo precepto dice que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente", lo que faculta la participación reglamentaria en la tipificación.

No obstante, esta facultad de complemento se somete a varias cautelas. En primer lugar, está vedado "constituir nuevas infracciones o sanciones", como ocurriría si la Ley tipificara la transgresión de las obligaciones y prohibiciones contenidas en las "reglamentaciones específicas", pues esta remisión supone un auténtico cheque en blanco a la normativa infra legal (STC 341/1993, de 18 de noviembre). En segundo lugar, tampoco cabe "alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla". Finalmente, las disposiciones reglamentarias han de estar encaminadas "a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes".

Por tanto, lo que está prohibido es una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, de 29 de marzo). De esta manera se persigue, según García Manzano, robustecer por vía reglamentaria el grado de certeza que rige la materia, asentada en el principio constitucional de seguridad jurídica antes mencionado.

Por otro lado, la referencia a "las disposiciones reglamentarias de desarrollo" parece aludir a los reglamentos ejecutivos de las correspondientes leyes sancionadoras, con la consecuencia de impedir reglamentos represivos independientes o desconectados con una ley.

¿En qué consiste la tipicidad de las infracciones?

El apartado 1 del referido artículo 27 de la LRJSP delimita el principio de tipicidad de las infracciones disponiendo que "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley", nótese que, al contrario, no toda vulneración del ordenamiento jurídico constituye una infracción.

La regla impone que solo la ley resulta apta para describir las conductas sancionables, sin perjuicio de la precisión por el reglamento de aspectos no esenciales. El problema estriba en concretar lo esencial.

En la práctica se plantea otro problema íntimamente relacionado con el anterior y es que resulta materialmente imposible describir en la norma con absoluta precisión todos los supuestos de hecho que han de ser declarados infracción. Esta circunstancia trae consigo que, con frecuencia, la correlación entre hechos y tipo no sea exacta, por exceso, por defecto o por alteración de elementos, sin embargo, únicamente si falta algún elemento esencial del tipo resulta improcedente reconocer que el hecho específicamente imputado al autor se corresponde con el delimitado previamente en la norma.

No obstante, han de rechazarse las remisiones en blanco y el empleo de cláusulas abiertas o excesivamente genéricas para describir las conductas sancionables (STC 182/1990, de 15 de noviembre), aunque sí es admisible la tipificación efectuada sobre la base de conceptos jurídicos indeterminados, cuya utilización en la ley es con frecuencia inevitable. La licitud de la utilización de los conceptos jurídicos indeterminados depende de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y que permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada, dado que los conceptos legales no pueden alcanzar, según se ha dicho, por impedirlo la propia naturaleza de las cosas, una claridad y precisión absolutas (SSTC 62/1982, de 15 de octubre, 69/1989, de 20 de abril, o 149/1991, de 4 de julio). También es admisible que la definición de los ilícitos se haga empleando conceptos cuya delimitación permite un margen de apreciación o, incluso, mediante remisiones a normas de rango inferior (SSTC 18/1981, de 8 de junio, 62/1982, de 15 de octubre, 50/1983, de 14 de junio, o 207/1990, de 17 de diciembre).

En suma, la tipificación puede ser lo bastante flexible como para permitir un margen de actuación a la hora de determinar la infracción, pero no tanto como para facultad la creación de figuras nuevas, supliendo las imprecisiones de la norma.

Por lo demás, no solo exige la reserva de ley, sino que también se prevé que "las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves", lo que supone un mandato al legislador para que, en todo caso, gradúe los tipos administrativos.

¿En qué consiste la tipicidad de las sanciones?

El mandato de tipificación no se agota con la declaración de las conductas que se consideran infracción, sino que, en un plano sucesivo, la ley también ha de atribuir a cada una de esas infracciones el reproche que corresponde.

La tipicidad de las sanciones administrativas se recoge en el apartado 2 del indicado artículo 27 de la LRJSP, a cuyo tenor "únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley".

De este precepto se infiere que no basta con que una ley formal señale las sanciones, sino que es necesario que las "delimite". Por consiguiente, resulta insuficiente que la norma legal se circunscriba a fijar las sanciones, se requiere también que establezca la correlación entre sanción e infracción (STC 207/1990, de 17 de diciembre).

Esta correlación se realiza mediante dos técnicas. En unos casos, los menos, atribuyendo directa e individualmente una sanción a cada infracción. En la generalidad de las ocasiones, se evita el detallismo y, sobre la base de la graduación de las infracciones, se atribuye a cada uno de los grupos una clase de sanción.

La selección de la sanción correspondiente implica una ponderación de las circunstancias concurrentes en cada supuesto, que ha de realizar el órgano encargado de imponerla atendiendo al principio de proporcionalidad, concretado en los criterios que, en su caso, consten en las normas sancionadoras, criterios éstos que sirven para limitar la discrecionalidad dimanante de esta potestad, sin perjuicio de la vigencia general de aquel principio, recogido expresamente en el artículo 29 de la LRJSP donde se contienen unos criterios de aplicación a todos los supuestos.

Esto significa que el margen de actuación a la hora de imponer una sanción está sujeto a dos principales límites: por un lado, ha de atenerse a la indicada proporcionalidad; por otro lado, no ha de suponer una inhibición absoluta de la norma, en el sentido de que la correspondencia antes referida puede dejar algún espacio a la discrecionalidad, pero en modo alguno quedar encomendada por entero a ella (STC 207/1990, de 17 de diciembre).

A diferencia de las infracciones, la Ley no exige una determinada clasificación de las sanciones, lo que no obsta para que, en la práctica, se siga un paralelismo entre infracciones leves, graves y muy graves y sanciones leves, graves y muy graves.

¿En qué consiste la aplicación de la analogía?

En sentido jurídico, la analogía es un instrumento técnico para llenar las lagunas de la ley utilizando la expansión o fuerza orgánica del Derecho positivo.

No debe confundirse con la interpretación extensiva, puesto que, así como mediante ésta se comprenden en la norma casos no expresos en su letra, pero virtualmente incluidos en su espíritu, la analogía opera sobre supuestos que no pueden resolverse con una disposición precisa.

Pues bien, el apartado 4 del mencionado artículo 27 de la LRJSP prohíbe con carácter general la analogía en los siguientes términos: "las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica".

Trasladando al campo del Derecho administrativo sancionador la distinción de la doctrina penalista entre analogía in bonam partem y analogía in malam partem, es decir, a favor o en perjuicio del inculpado, respectivamente, la jurisprudencia constitucional da pie para aplicar la analogía favorable, de manera que sólo resulta impedida la aplicación analógica in peius de las disposiciones represivas (SSTC 182/1990, de 15 de noviembre, y 56/1998, de 16 de marzo), que tiene lugar cuando la aplicación de la norma carece de tal modo de razonabilidad que resulta imprevisible para sus destinatarios, sea por apartamiento del tenor literal del precepto, sea por la utilización de pautas interpretativas y valorativas extravagantes (SSTC 137/1997, de 21 de julio, o 185/2000, de 10 de julio).

Recuerde que…

  • El principio de tipicidad aparece como una vertiente del principio de legalidad -lex certa- que enlaza estrechamente con el principio de seguridad jurídica.
  • Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica, lo que supone la no aplicación extensiva de los principios extraídos de una norma a un caso no previsto por ella, aunque presente igualdad jurídica esencial con otro u otros que la norma regula.
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