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Períodos de sesiones

Períodos de sesiones

Los parlamentos actuales, y a diferencia de las asambleas estamentales de la Baja Edad Media, son instituciones permanentes, que se establecen en las Constituciones como órganos regulares del Estado. Sin perjuicio de ello, en la práctica se alternan períodos de actividad con los de "suspensión" de la misma, con todas las matizaciones que se expondrán a continuación. Así, las Cámaras se renuevan periódicamente, habitualmente cada cuatro o cinco años, como consecuencia de las elecciones celebradas al efecto, denominándose en nuestro sistema "legislaturas" cada uno de tales períodos. Pero a su vez, dentro de cada legislatura, se suceden distintos intervalos de actividad/vacancia, de forma que podrían definirse los períodos de sesiones como aquellos periodos del año durante los que las Cámaras pueden reunirse, variando su número y duración en los distintos países.

Pero, si bien es cierto que tanto el Gobierno como los parlamentarios precisan intervalos de tiempo para realizar tareas diversas y que una actividad ininterrumpida de las Cámaras les impediría atender, por otro lado, las crecientes funciones estatales, así como el ritmo actual de la vida social y política, han demandado, tanto la progresiva prolongación de la duración de los períodos de sesiones, como el frecuente uso de la posibilidad de celebrar reuniones al margen de tales períodos.

Así, en la República Federal Alemana rige un sistema de asamblea permanente, en la medida en que el artículo 39.3 de la Ley Fundamental de Bonn, establece que el Bundestag determina la clausura y la reapertura de sus sesiones. Su Presidente podrá convocarlo para una fecha anterior, debiendo hacerlo cuando lo exijan la tercera parte de los miembros, el Presidente Federal o el Canciller Federal. La Constitución Francesa de 1958 estableció dos períodos ordinarios de sesiones anuales, determinando asimismo la fecha de inicio y la duración de los mismos.

En nuestro constitucionalismo decimonónico surgieron los períodos de sesiones, antes denominados "legislaturas", como en los países de nuestro entorno, para asegurar unos períodos mínimos en los que las Cámaras ejerciesen sus funciones. Así, ya en la Constitución de 1812 se disponía: en el artículo 106 que las sesiones de las Cortes en cada año durarán tres meses consecutivos, dando principio el día primero del mes de marzo, y en el artículo 107 que la Cortes podrán prorrogar sus sesiones cuando más por otro mes en sólo dos casos.

Derecho parlamentario y electoral

Los períodos de sesiones en las Cortes Generales

La Constitución Española de 1978 parte de la fórmula de los dos períodos ordinarios al año, pero sin determinar el día concreto de inicio ni el de finalización de los mismos, no sometiéndose pues a la rigidez del sistema francés, de forma que tal fecha podrá adaptarse a lo que en cada momento requieran las circunstancias y la actividad parlamentaria.

Efectivamente, debe tenerse en cuenta que lo habitual es que las elecciones se celebren, y en consecuencia las Cámaras se constituyan e inicien su legislatura, en fechas variables y no coincidentes con los meses de septiembre o febrero. Como ejemplo cabe citar que, en la XII Legislatura las sesiones constitutivas de ambas Cámaras se celebraron el jueves 17 de noviembre de 2016, no obstante de lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones a ambas Cámaras, celebradas el 26 de junio de 2016.

El citado Real Decreto establecía como fecha de la sesión constitutiva la de 19 de julio de 2016, pero dado que la investidura al candidato propuesto a Presidente de Gobierno fue otorgada en segunda votación celebrada los días 26, 27 y 29 de octubre de 2016, la sesión constitutiva de las Cámaras no pudo celebrarse hasta el mes de noviembre.

Asimismo la Mesa del Congreso de los Diputados, oída la Junta de Portavoces, acordó, en su reunión del día de 27 de junio, el calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre de 2017, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, de fecha de 5 de julio de 2017. Paralelamente, la Mesa del Senado, oída igualmente la Junta de Portavoces, aprueba el calendario de actividades del Pleno.

Con tales acuerdos se constata pues, de una parte, que el período de sesiones se inicia en cualquier momento comprendido dentro del margen establecido por el artículo 73.1 de la Constitución y, por otro lado, que, pese a la dicción literal de dicho precepto, el primer período será el que el inicio de la legislatura determine, a saber, el anterior o el posterior al verano.

También los Reglamentos de las Cámaras optan por un criterio flexible. Así, el artículo 36.1.a) del Reglamento del Senado otorga a la Mesa de la Cámara Alta la función de concretar las fechas de inicio y término de los períodos de sesiones del Senado si bien, previa audiencia de la Junta de Portavoces (artículo 44.a)). Por su parte, el Reglamento del Congreso, si bien se limita a reiterar en su artículo 61.1 el tenor del precepto constitucional, otorga a la Mesa de la Cámara la facultad de aprobar, oída la Junta de Portavoces, los calendarios de actividad del Pleno y de las Comisiones (artículo 31.1.6º), aunque ello no altera el hecho de que los períodos de sesiones comenzarán el 1 de febrero y el 1 de septiembre, para concluir el 30 de junio y 31 de diciembre respectivamente, al margen de la obviedad señalada en cuanto al modo en que el inicio del primero y el final del último períodos de sesiones de cada legislatura vienen predeterminados por las correspondientes convocatorias electorales.

Calendarios

De otra parte, en virtud de los correspondientes acuerdos de la Junta de Portavoces reiterados en las sucesivas legislaturas, nos encontramos con que la práctica ha ido acuñando una serie de criterios a la hora de adoptar el correspondiente calendario de actividades parlamentarias para cada período de sesiones.

Por lo que respecta al Congreso de los Diputados, y como ya señalábamos anteriormente, el artículo 31.1.6º de su Reglamento otorga a la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces, la función de programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijando para ello el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones.

En la práctica, el calendario de sesiones plenarias se aprueba al inicio de cada período de sesiones para, seguidamente, y tomando aquél como referencia, aprobar el calendario de Comisiones y de la Comisión Mixta de Control Parlamentario sobre la Corporación RTVE y sus Sociedades.

Tales calendarios son objeto de publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, en la Sección de cada Cámara, para el Pleno y las Comisiones, y en la Sección de las Cortes Generales, en el caso de la Comisión Mixta citada (véanse como ejemplo el calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre de 2017, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección Congreso de los Diputados, de fecha de 5 de julio de 2017).

Por regla general, se prevé la celebración de tres sesiones plenarias al mes, procurando dejar libre la primera semana, a menos que concurran otras circunstancias. Así, a fin de que cada sesión se celebre de martes a jueves inclusive, es preferible evitar la convocatoria de sesiones plenarias en semanas en las que alguno de tales días tenga carácter festivo, o, si está prevista la celebración de elecciones autonómicas, ya sean con carácter general o parcial, la cortesía parlamentaria ha instaurado la costumbre de no celebrar sesión plenaria durante la semana anterior para facilitar el desarrollo de la campaña electoral correspondiente. Asimismo, ha de tenerse en cuenta que el artículo 62.1 del Reglamento del Congreso dispone que las sesiones se celebrarán, por regla general, entre el martes y el viernes, ambos inclusive, pudiéndose alterar tal criterio en relación con las sesiones plenarias, mediante acuerdo de la Mesa del Congreso, aceptado por la Junta de Portavoces, acuerdo que se adopta en la práctica de forma implícita cuando ambos órganos acuerdan modificar el calendario de sesiones plenarias correspondiente. De otra parte, la tramitación del proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado, enmarcada constitucionalmente -artículo 134- entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre, lleva aparejada la aprobación del correspondiente calendario, que se formaliza una vez el proyecto de ley ha tenido entrada en la Cámara pero, de hecho, ha de ser tenido en cuenta en el momento de la aprobación del calendario de sesiones plenarias para el período de sesiones de septiembre-diciembre del año correspondiente.

En cuanto al calendario de sesiones de Comisiones, su aprobación lleva aparejada la adopción de los siguientes criterios: Los lunes y viernes de las semanas en las que se celebren sesiones plenarias, así como las semanas en las que tales sesiones no tengan lugar, las Comisiones podrán reunirse sin más límite que el del máximo de reuniones por jornada. Las semanas reservadas para la celebración de las comparecencias relativas a los Presupuestos Generales del Estado y para la elaboración del Dictamen por la Comisión de Presupuestos tendrán la misma consideración que las semanas con Pleno a estos efectos. Ello no obstante, en caso de urgencia en la convocatoria o cuando circunstancias extraordinarias así lo exijan, los Presidentes de las Comisiones podrán solicitar de la Presidencia de la Cámara la celebración de una reunión fuera del calendario de sesiones aprobado por la Mesa de la Cámara. Dicha reunión podrá tener lugar en cualquier fecha. Si las solicitudes excedieran las salas disponibles en la Cámara, la Presidencia del Congreso decidirá el orden de prioridad entre ellas atendiendo a los siguientes criterios:

  • 1. Tramitación de proyectos legislativos con competencia legislativa plena.
  • 2. Tramitación de proyectos legislativos sin competencia legislativa plena o convenios internacionales, dando prioridad a aquellos cuya tramitación tenga lugar por el procedimiento de urgencia.
  • 3. Comparecencias de Ministros.
  • 4. Otras comparecencias consideradas urgentes.
  • 5. Otros asuntos.

En ningún caso podrán coincidir más de seis sesiones en una misma jornada.

Asimismo, conforme a la práctica reiterada, la competencia para resolver sobre la aplicación del correspondiente calendario de Comisiones (artículo 42 del Reglamento del Congreso de los Diputados), se encuentra delegada en la Vicepresidencia Primera de la Cámara.

Así, mientras la modificación en el curso del período correspondiente de los calendarios del Pleno y de la Comisión Mixta de Control Parlamentario sobre la Corporación de RTVE y sus Sociedades se realiza por el mismo procedimiento previsto en el artículo 31.1.6º para su aprobación, el cauce para alterar el calendario de sesiones de Comisiones se determina desde su adopción, haciéndose de él un uso tan frecuente que podríamos decir que, más que un calendario tasado, sirve como orientación para garantizar a cada Comisión que podrá reunirse, si así lo estima pertinente, en las fechas señaladas en el mismo.

Por lo que respecta al Senado, la práctica es celebrar sesión plenaria dos semanas de cada mes, en semanas alternas, estando la actividad parlamentaria de la Cámara Alta singularmente determinada por el hecho de que la tramitación de las iniciativas legislativas ha de someterse a los plazos previstos en el artículo 90 de la Constitución, dependiendo además su inicio en la citada Cámara del momento en el que el Congreso le remita aquéllas, circunstancia que necesariamente ha de ser tenida en cuenta en la aprobación de los correspondientes calendarios de actividad (véase, por ejemplo, el calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre 2003 en BOCG, Senado, Serie I, núm. 687, de 30 de junio de 2003, y sus sucesivas modificaciones. En cuanto al calendario de actividad de Comisiones del Senado, téngase en cuenta el acuerdo adoptado por la Mesa del Senado en su reunión del día 10 de septiembre de 2003 en virtud del cual:

  • 1. No podrán convocarse más de tres sesiones de Comisiones durante la mañana o la tarde de un mismo día. Además, no podrá coincidir la hora de inicio de dichas sesiones, que deberán convocarse con, al menos, una hora de diferencia.
  • 2. El Presidente del Senado autorizará la convocatoria de las Comisiones si se ajusta a lo señalado en el número anterior, decidiendo por estricto orden de solicitud. A estos efectos de solicitud de convocatoria deberá contener un orden del día firme y definitivo, en el que se indiquen de manera concreta todos los asuntos que lo integran.
  • 3. En supuestos excepcionales, debidamente justificados, el Presidente del Senado podrá autorizar la convocatoria de una Comisión que no reúna las condiciones establecidas en los números anteriores.

Posteriormente, por Acuerdo de la Mesa del Senado de fecha 14 de octubre de 2003, la Mesa acuerdó que, en lo sucesivo, la convocatoria de reuniones de Comisiones o de los órganos de éstas los martes en los que se celebre sesión plenaria no precise autorización escrita si dichas reuniones se convocan para asuntos de trámite y tienen lugar entre las catorce y las dieciséis horas, entendiéndose autorizadas

Inicio y finalización de cada período

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto en relación con los distintos calendarios de actividad parlamentaria, es preciso no olvidar que, conforme a nuestro texto constitucional, los períodos ordinarios de sesiones abarcan los meses de septiembre a diciembre y febrero a junio, de forma que tales períodos se inician los días primeros de los meses de febrero y septiembre de cada año sin necesidad de acto formal de apertura y finalizan los respectivos 30 de junio y 31 de diciembre.

De ello se derivan varios efectos:

  • a) Sólo se excluyen del cómputo de los plazos correspondientes (por ejemplo para la contestación por el Gobierno de preguntas escritas o solicitudes de informe artículos 190.1 y 7.2 Reglamento del Congreso y 169 Reglamento del Senado; manifestación del criterio del Gobierno en relación con las proposiciones de ley, artículos 126.3 Reglamento del Congreso y 151.3 Reglamento del Senado; el artículo 4 de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, establece expresamente que si la iniciativa se presentase fuera de los períodos de sesión parlamentaria, los plazos comenzarán a computarse en el período siguiente a la presentación de dicha documentación), los meses de enero, julio y agosto (artículos 90.2 Reglamento del Congreso y 69.2 Reglamento del Senado). Tal exclusión no se realiza, excepcionalmente, en relación con el plazo de los 30 días siguientes a la promulgación de un Real Decreto-ley para su convalidación por la Cámara (artículo 86.2 de la Constitución) previendo asimismo el artículo 90.2 Reglamento del Congreso que, cuando un asunto (por ejemplo, el debate de totalidad de un proyecto de ley), estuviese incluido en el orden del día de una sesión extraordinaria, sí se computarán los plazos en tales meses, correspondiendo a la Mesa habilitar los días precisos para la celebración de tal sesión (en tal caso, que el plazo de presentación de enmiendas a la totalidad concluya el 15 de julio por ejemplo, en lugar del 15 de septiembre, como ocurriría de no computar julio y agosto)
  • b) En el Congreso de los Diputados, conforme a lo dispuesto en sus artículos 182.3 y 189.3, finalizado un período de sesiones las interpelaciones pendientes y las preguntas con respuesta oral en Comisión se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito a contestar antes de la iniciación del siguiente período de sesiones, a menos que por sus autores se manifieste su voluntad de mantenerlas como tales.
  • c) Cualquier sesión o reunión de los órganos de las Cámaras celebrada entre tales fechas tendría carácter ordinario y, por tanto, no se sometería al régimen previsto para las sesiones extraordinarias que seguidamente examinaremos.

Sesiones extraordinarias

Efectivamente, el apartado 2 del artículo 73 de la Constitución establece la posibilidad de celebrar sesiones extraordinarias siempre que lo soliciten los sujetos por tal precepto legitimados y se convoquen tales sesiones con un orden del día determinado.

Frente a lo previsto en otras Constituciones, la nuestra no habilita "períodos extraordinarios de sesiones", sino tan sólo la eventual celebración de sesiones extraordinarias, cuya duración se vincula al agotamiento del orden del día para el cual ha sido convocada, ya abarque éste una mañana, un día o varios días. En la práctica, sin embargo, se viene acordando la celebración de sesiones extraordinarias de Ponencias y Comisiones para concluir sus informes y dictámenes legislativos, o, de modo más genérico, para proseguir sus trabajos. En el Senado es inclusive habitual la práctica de, antes de terminar el periodo de sesiones, someter al Pleno la habilitación de sesiones extraordinarias para la tramitación completa de uno o varios proyectos de ley, técnica ésta reiteradamente rechazada en el Congreso de los Diputados, conforme a la literalidad del precepto constitucional.

Efectivamente, sujetos legitimados para solicitar la celebración de sesiones extraordinarias son el Gobierno, la Diputación Permanente y la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Tal mayoría absoluta requiere, en el Congreso, que la correspondiente solicitud aparezca suscrita por un mínimo de 176 Diputados (o, en todo caso, de no ser 350 los miembros de pleno derecho de la Cámara, la mitad más uno de los mismos), de forma que no se admite la mera firma del portavoz del grupo parlamentario o grupos que representasen a tal mayoría, ni tampoco, como hemos señalado, que la constatación de tal mayoría se realizase en una sesión plenaria celebrada en el periodo ordinario. Distinto es el criterio seguido en el Senado en el que, pese a la dicción del artículo 70 de su Reglamento, es el Pleno del Senado el que habilita la celebración de las sesiones extraordinarias interpretando, seguramente, que la votación en el Pleno sirve para constatar la existencia de la mayoría constitucionalmente exigida. Por lo que a la legitimación de la Diputación Permanente se refiere, esta se ha convertido, de facto, en la vía de solicitud utilizada por la oposición. Así, si bien es la Diputación Permanente el órgano competente para acordar o no la celebración de la sesión extraordinaria del Pleno o de la Comisión, en la práctica se celebra en la correspondiente sesión de dicho órgano el debate para cuya sustantivación se solicita la celebración de sesión extraordinaria. A este respecto resulta llamativo el hecho de que lo que los grupos no pueden conseguir en periodo de sesiones, a saber, la automática celebración de un concreto debate (por ejemplo, sobre la creación de una Comisión de Investigación, o sobre una proposición no de ley) se logra solicitando la convocatoria de la Diputación Permanente -para lo cual bastan dos grupos parlamentarios o la quinta parte de sus miembros- para que en la misma se delibere sobre el correspondiente acuerdo de celebración de sesión extraordinaria.

Por otra parte, no parece necesario subrayar el carácter vinculante de las solicitudes de cualquiera de los tres legitimados, de tal forma que, de cumplirse los demás requisitos de admisibilidad de la solicitud, a los Presidentes de las Cámaras no les resta más facultad que la de fijar el día y la hora de la convocatoria.

Períodos entre sesiones

En fin, en los denominados "períodos entre sesiones", no desaparece la actividad parlamentaria: el Registro General mantiene su horario habitual (tan solo en el mes de agosto no abre por la tarde), y los Diputados, grupos parlamentarios y sujetos ajenos a la Cámara siguen presentado sus iniciativas y escritos, de ahí que, mientras las reuniones de Plenos, Comisiones, Ponencias y Subcomisiones sólo pueden celebrarse en tal intervalo con carácter extraordinario, las Mesas y las Juntas de Portavoces de ambas Cámaras se reúnen y actúan en los meses de enero, julio y agosto, distinguiéndose así la actividad más propiamente parlamentaria de la administrativa e instrumental.

Procede tener en cuenta también que en tales "períodos entre sesiones", la Diputación Permanente ejerce las funciones que el artículo 78.2 de la Constitución, 57 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 48 del Reglamento del Senado le otorgan, aunque no es la Mesa de la Diputación Permanente de cada Cámara la que se reúne en tales periodos, sino las Mesas ordinarias.

Cabe señalar finalmente que, mientras la Constitución prevé la coincidencia temporal de los periodos ordinarios de sesiones de ambas Cámaras -sin perjuicio de cómo se concreten sus respectivos calendarios de actividad parlamentaria-, las sesiones extraordinarias se vinculan a las solicitudes que presenten los sujetos legitimados en cada una de ellas, de forma que la actividad en los meses de enero, julio y agosto se desarrolla de forma totalmente independiente en el Congreso de los Diputados y en el Senado, habiéndose acuñado, no obstante, la práctica de que las Comisiones Mixtas puedan celebrar sesiones extraordinarias en cualquiera de ambas Cámaras y a petición del Gobierno, o de la Diputación Permanente o la mayoría absoluta, también de cualquiera de ellas.

Recuerde:

• Los períodos de sesiones del Congreso y del Senado comenzarán el 1 de febrero y el 1 de septiembre, para concluir el 30 de junio y 31 de diciembre respectivamente, salvo en los supuestos de convocatorias electorales en los que el inicio y el final del vienen predeterminados por estas.

• En los "períodos entre sesiones" es la Diputación Permanente la que ejerce las funciones atribuidas a las Cámaras.

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