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Pleno de las cámaras

Pleno de las cámaras

El Pleno de la Cámara es el órgano integrado por todos sus miembros y, por ello, su órgano formal por excelencia.

El texto constitucional de 1978 identifica en ocasiones el Pleno con el Congreso de los Diputados o el Senado, como por ejemplo cuando alude a la necesidad de aprobación de las Leyes Orgánicas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (artículo 81 de la Constitución Española) o exige mayorías cualificadas de los miembros de las Cámaras para la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 159.1) o Vocales del Consejo General del Poder Judicial (artículo 122.3), pero en otros, la referencia al Congreso o al Senado no prejuzga el órgano de la Cámara que habrá de ejercer la función correspondiente (artículo 74.2), o se mencionan las Cámaras sin identificarlas con sus Plenos (artículo 72.1, no son los Plenos los que aprueban el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, sino las Mesas de las Cámaras; artículo 73.2, las sesiones extraordinarias de las Cámaras no se predican sólo del Pleno, sino también las Comisiones), En fin, en determinados casos, es manifiesto que la referencia a la Cámara no se identifica con el Pleno, como cuando se establece que en cada Cámara habrá una Diputación Permanente (artículo 78.1).

Por ello y aunque, dada su composición, podría identificarse la voluntad expresada por el Pleno con la voluntad de la Cámara misma, formalmente hemos de diferenciarlos, pues conforme establece el artículo 75.1 de la Constitución, las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones y de forma expresa, la Constitución hace referencia al Pleno, mejor dicho, a sus sesiones, al establecer la publicidad de las mismas (artículo 80) y mientras que la Cámara existe una vez constituida aunque el Pleno no se encuentre reunido, las reuniones del Pleno que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios (artículo 67.3 Constitución Española), señalando además la Constitución en su artículo 79.1 que para adoptar acuerdos las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.

En coherencia con lo dispuesto en el artículo 75.1 de la Constitución, el Reglamento del Congreso aborda el Pleno dentro del Título III "De la Organización del Congreso", si bien le dedica tan sólo los dos artículos de su Capítulo Cuarto (artículos 54 y 55).

Derecho parlamentario y electoral

Lugar de reunión

El Pleno del Congreso de los Diputados se reúne en el Hemiciclo situado en el Palacio del Congreso de los Diputados, si bien nada impediría que lo hiciese en un lugar distinto. Así ocurrió por ejemplo en julio de 2005, cuando a causa de las obras que se estaban realizando en el Hemiciclo y ante la necesidad de celebrar sesión plenaria para la convalidación o derogación de un Real Decreto-Ley, el Pleno se reunió en el Hemiciclo del Senado (Diario de Sesiones del Pleno del Congreso, de 28 de julio de 2005, número 105).

Dispone el artículo 55 del Reglamento del Congreso de los Diputados que los Diputados tomarán asiento en el salón de sesiones conforme a su adscripción a grupos parlamentarios y ocuparán siempre el mismo escaño.

En la práctica la Mesa de la Cámara, oídos los portavoces de los grupos parlamentarios y considerando la ubicación tradicional de cada uno de ellos en el Hemiciclo, acuerda al inicio de cada legislatura la distribución de los escaños entre los grupos parlamentarios, siendo cada uno de estos los que deciden el escaño que ocupará cada uno de sus miembros, comunicando a la Mesa la atribución individualizada de los mismos. La atribución personal del escaño permite el control del ejercicio del voto mediante el sistema electrónico, lo que no ocurre en las Comisiones, al margen de otras ventajas como el poder acceder a su ordenador personal desde el terminal que, desde la VIII Legislatura, tienen a su disposición en cada escaño.

En tanto se acuerda la distribución de escaños por adscripción a grupos, lo que implica la necesidad de que estos se hayan constituido, los diputados se ubican libremente en el Hemiciclo -como ocurre en la sesión constitutiva de la Cámara-, aunque tienden a hacerlo conforme a la previsible ubicación de sus grupos. Ello no tiene mayor trascendencia en tanto no se prevea la realización de votación electrónica, lo que no ocurre hasta pasado el debate de investidura. En todo caso siempre se puede acordar una asignación provisional de escaños por la Mesa o modificar la inicialmente acordada cuando varíen las circunstancias -por ejemplo por cambiar la composición de los grupos-, del mismo modo en que los grupos modifican a lo largo de la legislatura la ubicación de sus miembros en el Hemiciclo, en función de que, por ejemplo, éstos alteren su posición dentro del propio grupo.

Al margen de esta adscripción por grupos se sitúan los miembros de la Mesa, quienes ocupan el lugar que a su cargo corresponde, y los miembros del Gobierno, a los que se reserva el "banco azul". Dentro de éste, se sigue el orden establecido en el Real Decreto de estructuración de los departamentos ministeriales, comenzando por el lado izquierdo o derecho del Hemiciclo según se sitúe a un lado o al otro el grupo parlamentario que lo apoya, de forma que así el Presidente del Gobierno se siente en el escaño inferior al de su portavoz y frente al líder de la oposición.

De otra parte, conforme prevé el apartado 3 del artículo 55 del Reglamento del Congreso, sólo tendrán acceso al salón de sesiones, además de los diputados y el Gobierno, los funcionarios de las Cortes en el ejercicio de su cargo (Letrados, taquígrafos-estenotipistas y ujieres, principalmente) y quienes están expresamente autorizados por el Presidente.

Acceden también al salón de sesiones los Senadores, siempre que la sesión no tenga carácter secreto (artículo 66 del Reglamento del Congreso) y aquellos que tengan derecho a intervenir en el mismo, durante la celebración del debate de que se trate (el Defensor del Pueblo para la presentación del Informe Anual y los miembros de las delegaciones de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas para la defensa de sus proposiciones de ley o de las propuestas de reforma de Comunidades Autónomas).

Paralelamente, el Reglamento del Senado prevé la posibilidad de que los Diputados puedan asistir a sus sesiones públicas (artículo 83 del Reglamento del Senado).

Convocatoria

La convocatoria de las sesiones plenarias de las Cámaras corresponde a sus Presidentes (artículo 54 del Reglamento del Congreso y 37 del Reglamento del Senado).

Establece el artículo 54 del Reglamento del Congreso que podrá hacerlo por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara.

En la práctica, la necesidad de cohonestar dicho precepto con lo establecido en el artículo 67 del Reglamento, en virtud del cual corresponde al Presidente de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Portavoces, la fijación del orden del día del Pleno, hace que acordado un orden del día, se proceda por el Presidente a la correspondiente convocatoria del Pleno, sin que la solicitud que puedan presentar dos grupos o la quinta parte de los miembros de la Cámara se traduzca en la convocatoria automática del Pleno, sino que sólo se procederá a la misma si así se decide por el Presidente con la Junta de Portavoces.

Supuesto distinto constituyen las sesiones extraordinarias del Pleno, cuya convocatoria procede cuando se solicita su celebración por los órganos legitimados al efecto (Gobierno, Diputación Permanente o la mayoría absoluta de sus miembros, artículo 61 del Reglamento del Congreso y 70 del Reglamento del Senado), si bien corresponde al Presidente fijar el día y la hora de tal sesión.

Orden del día

El Pleno del Congreso celebra sesión las semanas en que así se haya acordado al fijar el correspondiente calendario de sesiones al inicio de cada periodo de sesiones por la Mesa oída la Junta de Portavoces, siendo el criterio general mantener el promedio de tres sesiones al mes.

El orden del día del Pleno es fijado, como decíamos, por el Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces. Tal acuerdo se adoptará por mayoría de sus miembros.

Ahora bien, para incluir en el orden del día un asunto que no hubiese cumplido todavía los trámites reglamentarios (por ejemplo una proposición no de ley que aún no hubiere sido publicada), se requerirá el parecer favorable unánime de la Junta de Portavoces (artículo 67 del Reglamento del Congreso). La modificación del orden del día del Pleno, que abarca tanto la inclusión y la exclusión de asuntos, como la alteración del orden de debate de los mismos, puede adoptarse por acuerdo del mismo Pleno (artículo 68 del Reglamento del Congreso).

Ello no obstante la práctica consolidada es que, una vez acordado el orden del día de una sesión plenaria, lo que suele producirse el martes anterior a la semana prevista para su celebración, su modificación requiere la unanimidad de la Junta de Portavoces y posterior sometimiento al Pleno, a fin de garantizar los derechos de las minorías.

El orden del día del Senado será fijado por el Presidente del Senado de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces, y podrá modificarse por acuerdo mayoritario de los Senadores presentes, a propuesta del Presidente o de un grupo parlamentario [artículos 71.4 y 44.b) del Reglamento del Senado].

Publicidad

El artículo 80 de la Constitución establece el principio general de publicidad de las sesiones plenarias de las Cámaras, si bien podrá negarse tal publicidad por acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros o porque así lo disponga el Reglamento.

En el caso del Congreso se excluyen de la publicidad los debates sobre cuestiones concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, la suspensión de un diputado, o las propuestas de la Comisión del Estatuto de los Diputados, así como todos aquellos supuestos en que así se acuerde por mayoría absoluta del Pleno.

La publicidad se traduce en la posibilidad de que público, prensa y autoridades invitadas puedan presenciar las sesiones desde las tribunas establecidas para tal fin, en su retransmisión y difusión por los canales disponibles y en su reproducción en el Diario de Sesiones (artículos 95, 96 y 98 del Reglamento del Congreso y 72 y 33 del Reglamento del Senado).

De las sesiones del pleno, públicas o secretas, se levanta el correspondiente acta (artículos 65 y 96.2 del Reglamento del Congreso y 81 y 190 del Reglamento del Senado).

Funciones

Las funciones del Pleno no se enumeran de forma ordenada, sino que se le atribuyen en concretos artículos, definiéndose su entidad por oposición a las atribuidas a los restantes órganos y, singularmente, la Diputación Permanente y las Comisiones.

De hecho, aunque cada órgano tiene sus propias competencias, el Pleno mantiene las de mayor relevancia política, siendo así que su mayor atractivo mediático, y el hecho de que la presencia del Presidente del Gobierno y del líder de la oposición se circunscriba a las sesiones del Pleno, motiva que se prefiera por los grupos parlamentarios la celebración ante el mismo de los debates a los que se pretenda dar especial trascendencia.

  • a) En el procedimiento legislativo, se celebra ante el mismo el debate de totalidad y, si bien el principio general es que las Comisiones puedan decidir con competencia legislativa plena salvo en los supuestos constitucionalmente excluidos, se reserva al Pleno la posibilidad de avocar para sí la fase final de aprobación de las iniciativas legislativas (artículos 75 de la Constitución Española, 148 y 149 del Reglamento del Congreso y 130 y 131 del Reglamento del Senado).
  • b) Las iniciativas de control extraordinario del Gobierno se sustancian ante el Pleno del Congreso (cuestión de confianza y moción de censura), quien puede debatir las mismas iniciativas de control ordinario que las Comisiones (preguntas, comparecencias y proposiciones no de ley) y otras no reservadas a aquéllas (interpelaciones).
  • c) Al Pleno del Congreso corresponde otorgar la autorización de la Cámara para la celebración de referéndums (artículo 161 del Reglamento del Congreso) y la convalidación o derogación de los Reales Decretos-Leyes (artículo 151 del Reglamento del Congreso).
  • d) En fin, a los Plenos de cada Cámara corresponde la propuesta de designación de los miembros de otros órganos: el Defensor del Pueblo (artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1981 del Defensor del Pueblo), Vocales del Consejo General del Poder Judicial (artículo 122 de la Constitución Española), Magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 159 de la Constitución Española), miembros del Tribunal de Cuentas (artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas), miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE (artículos 10 a13 y 17 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de Titularidad estatal).

Recuerde:

• En relación con las funciones del Pleno podemos señalar:

  • - no se enumeran de forma ordenada en los Reglamentos, sino que se le atribuyen en concretos artículos,
  • - se definen por oposición a las atribuidas a los restantes órganos y, singularmente, la Diputación Permanente y las Comisiones.
  • - ejerce las de mayor relevancia política.
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