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Mesa de las cámaras

Mesa de las cámaras

La Mesa de las Cámaras es el órgano formado por el conjunto de personas que se reúnen para discutir y adoptar acuerdos sobre las materias propias de su especialidad. Se prevén en el artículo 72.2 de la Constitución Española como un elemento integrador de autonomía funcional, que junto con la autonomía normativa y financiera sirven a garantizar la inviolabilidad de las Cortes Generales. Analizaremos a continuación su composición y funciones.

Derecho parlamentario y electoral

Si la Mesa, como órgano, alude al conjunto de personas que se reúnen para discutir y adoptar acuerdos sobre las materias propias de su especialidad, las Mesas de las Cámaras se prevén en el artículo 72.2 de la Constitución Española como un elemento integrador de su autonomía funcional, que junto con la autonomía normativa y financiera de las mismas, sirven a garantizar la inviolabilidad que el mismo texto constitucional, en su artículo 66.3 CE, otorga a las Cortes Generales.

Así, el artículo 72.2 de la Constitución Española establece que: "Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas" reconociéndole al Congreso de los Diputados y al Senado la capacidad para elegir sus órganos rectores. También establece dicho precepto la capacidad de las Cámaras para regular el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, lo que permite hablar de una auténtica facultad autoorganizativa y funcional de las mismas.

La Constitución Española, que también menciona la Mesa del Congreso en su artículo 87.2 CE, en tanto que a la misma habrán de remitirse las Proposiciones de Ley aprobadas por las Asambleas de las Comunidades Autónomas, parece descartar el sistema anglosajón de presidencia única y personalizada, al establecer, junto a la Presidencia de las Cámaras, un órgano rector de carácter colectivo, propio del sistema continental de Mesa o Bureau.

De hecho, las funciones que la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras otorgan a sus Presidencias y a sus Mesas, permiten hablar de un sistema mixto de dirección de las mismas, en donde ambos órganos de dirección cuentan con competencias diferenciadas, si bien la Presidencia participa necesariamente en el ejercicio de las que a la Mesa como órgano corresponden, en la medida en que forma parte de la misma ostentando además su dirección.

La regulación de las Mesas de las Cámaras se recoge en los artículos 30 a38 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículos 35 a42 del Reglamento del Senado de 1994, así, la Mesa del Congreso se define como "el órgano rector de la Cámara" que ostenta la representación colegiada de ésta en los actos a que asista. Como órgano rector del Senado la define también su Reglamento. En ambos casos, el Presidente "dirige y coordina" la acción de la Mesa (artículo 30.3 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982) y ésta actúa bajo "la autoridad y dirección de aquél" (artículo 35.1 Reglamento del Senado de 1994).

Composición

Las Mesas están compuestas por el Presidente, Vicepresidentes (cuatro en el Congreso y dos en el Senado) y Secretarios (cuatro en ambos casos). Su elección se produce en la sesión constitutiva de cada Cámara. En el Congreso la sesión es presidida inicialmente por la Mesa de edad, y es ésta la que coordina las tres sucesivas votaciones que, mediante el sistema de voto secreto por papeletas, ha de servir para la elección de la Presidencia, los Vicepresidentes y los Secretarios. Curiosamente los Diputados proceden a tal elección con carácter previo al acatamiento a la Constitución, sin haber perfeccionado por tanto su condición de diputados. La elegida será la Mesa definitiva, pues sólo es precisa una nueva elección cuando las sentencias recaídas en los recursos contencioso-electorales supongan cambio en la titularidad de más del diez por ciento de los escaños (artículo 36.2 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982).

En el Senado se procede en primer lugar a reunir la Junta Preparatoria, presidida por la Mesa de edad, y también aquí con carácter previo al acatamiento a la Constitución se constituye a continuación la Mesa en forma interina o definitiva, puesto que la Mesa elegida interinamente se entiende confirmada como definitiva salvo que un Grupo Parlamentario pida la celebración de las correspondientes elecciones tras la constitución definitiva de la Cámara (artículo 5.2 Reglamento del Senado de 1994). Si como consecuencia de la incorporación de nuevos senadores el Senado constituido definitivamente ve aumentado más de un quince por ciento el número de sus miembros, podrá realizarse la elección de una nueva Mesa, a petición de un Grupo Parlamentario o de veinticinco Senadores (artículo 13 Reglamento del Senado de 1994).

La elección es secreta por papeletas, si bien al inicio de la legislatura suelen producirse pactos políticos que engloban, entre otros cargos, las Vicepresidencias y Secretarías de ambas Mesas, lo que contribuye a dotar de cierta pluralidad a la Mesa como institución. De hecho el procedimiento de voto limitado y simultáneo para la elección de Vicepresidentes, por un lado, y Secretarios, por otro, tiene por objeto permitir tal pluralidad y, en la práctica las Mesas se han venido integrando con representantes de diversos grupos políticos, también los minoritarios, normalmente porque la mayoría cede alguno de sus puestos.

En todo caso, el sistema de elección por el Pleno de la Cámara, en lugar de su designación directa por los Grupos Parlamentarios, permite afirmar que los miembros de las Mesas no son jurídicamente representativos de aquéllas en éstas, sino de todos los miembros de cada Cámara.

Así, frente a la naturaleza netamente política de la Junta de Portavoces, a las Mesas corresponde una función de carácter institucional.

En este sentido se señala en la Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988, que la Mesa es un órgano "que no está llamado a expresar la voluntad política de la Cámara" (Fundamento Jurídico 7).

En cuanto al cese de sus miembros, no se prevé en los Reglamentos causa distinta que las establecidas con carácter general para la pérdida de la condición de Diputado o Senador, lo que, en coherencia con lo anteriormente señalado supone que un miembro de la Mesa no pierde su condición de tal por el hecho de dejar de pertenecer al Grupo Parlamentario al que pertenecía en el momento de su elección.

Es significativa en este punto la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/1990, cuando señala que la falta de una regulación constitucional o estatutaria ha de entenderse en el sentido de la disponibilidad de los Reglamentos, quedando a su discreción la posibilidad de remoción. Ello no obstante, también señala que: "La elección del criterio de representación proporcional, para asegurar el pluralismo, ha de encontrar también reflejo en la estructuración de los órganos del Parlamento. La larga tradición de nuestro sistema parlamentario, según la cual la Mesa del Parlamento se integra por distintas fuerzas o Grupos Parlamentarios, para permitir la participación en la misma también de miembros de las minorías, aun no habiendo sido recogida expresamente por la Constitución, debe entenderse como una exigencia derivada de la misma, para asegurar el pluralismo democrático y la proporcionalidad representativa" (Fundamento Jurídico 6).

En la práctica, en la cobertura de las vacantes que han ido produciéndose en el curso de la legislatura se han respetado los pactos iniciales, produciéndose de hecho una "reserva" del puesto a favor del Grupo Parlamentario de procedencia.

No prevén tampoco los Reglamentos un régimen de incompatibilidades distinto que el establecido con carácter general para los Diputados y Senadores, de manera que no existiría impedimento normativo a que concurrieren en una misma persona la condición de miembro de la Mesa y miembro del Gobierno, o aquella condición y la de Presidente de Comisión y Portavoz de un Grupo Parlamentario.

No obstante razones de otra naturaleza, y de forma destacada las de carácter político, hacen que en la práctica no concurran, aunque los miembros de los grupos más reducidos suelen tener una participación política más activa en los debates, para lo que, en todo caso, deben abandonar su lugar en la Mesa (artículos 77 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 91 Reglamento del Senado de 1994).

Funciones

Sus funciones se enumeran en los artículos 31 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 36 del Reglamento del Senado de 1994, que a su vez establecen una cláusula residual en virtud de la cual puede la Mesa conocer de cuantos asuntos no estén atribuidos específicamente a otro órgano parlamentario.

En virtud de dichos preceptos corresponden a las Mesas funciones administrativas relativas a régimen interior y parlamentarias (de organización de los trabajos). Entre las primeras se prevé expresamente en el artículo 31 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 la competencia para elaborar el proyecto de Presupuesto y dirigir y controlar su ejecución, ordenando los gastos correspondientes.

Entre las segundas se citan la de la calificación de los escritos de índole parlamentaria y decidir sobre su tramitación y admisibilidad , así como, previa audiencia de la Junta de Portavoces, la de fijar los calendarios de las sesiones plenarias y de las Comisiones.

Análogas funciones parlamentarias atribuye a su Mesa el artículo 36 del Reglamento del Senado de 1994, según modificación habida en 2014 («B.O.E.» 11 junio). Algunas de las funciones administrativas aparecían atribuidas en el Reglamento del Senado a la Comisión de Gobierno Interior, integrada, entre otros, por los propios miembros de la Mesa. En la práctica ésta había asumido estas tareas incluso antes de la desaparición de la citada Comisión en la reforma del Reglamento de 11 de enero de 1994, aunque no atribuyó expresamente estas funciones a la Mesa del Senado.

Destaca entre las funciones parlamentarias de la Mesa la de la calificación de los escritos, que ha sido objeto de sucesivos pronunciamientos por parte del Tribunal Constitucional.

Así se ha señalado que se trata de una calificación jurídica y no política o de oportunidad, en la cual la Mesa debe limitarse a una verificación liminar de la conformidad a Derecho de las pretensiones, estándole vedado el control material o de fondo -salvo cuando el Reglamento contempla supuestos de inadmisión por esta razón-, de forma que sólo podrá acordar la inadmisión en casos de flagrante inconstitucionalidad.

Así, sintetizando la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, en su Sentencia 208/2003 (Fundamento jurídico 4), subraya que: "Por tal razón a la Mesa sólo le compete, en principio, por estar sujeta al Ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficacia del trabajo parlamentario, verificar la regulación jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa, esto es, examinar si la iniciativa cumple los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria. Ello no impide necesariamente que el Reglamento parlamentario extienda el examen de la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales. En efecto, como dijimos en la Sentencia Tribunal Constitucional 38/1999, de 22 de marzo, F. 3 b), "el Reglamento parlamentario, no obstante lo dicho, puede permitir, o en su caso establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y documentos parlamentarios girados a la Mesa, sean de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan justamente limitados por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente, como es el caso de la calificación en ciertos Derechos autonómicos de lo que han de considerarse mociones o interpelaciones, o el de la iniciativa legislativa popular que tiene vedadas ciertas materias por imposición del artículo 87.3 CE (SSTC 95/1994, 41/1995 y 124/1995; ATC 304/1996)". Posteriormente se han pronunciado en el mismo sentido las SSTC 107/2001, de 23 de abril, F. 3 b); 203/2001, de 15 de octubre, F. 3; 177/2002, de 14 de octubre, F. 3; y 40/2003, F. 2 b)".

A su vez los Reglamentos atribuyen expresamente a la Mesa de la Cámara otras funciones, vinculadas en mayor o menor grado a las recogidas en el artículo 31 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 36 del Reglamento del Senado, de las que vienen a ser una concreción. Así, en el ámbito parlamentario: Podrá acordar la prórroga o reducción de los plazos establecidos en el Reglamento (artículo 91.1 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), puede acordar la tramitación de un asunto por el procedimiento de urgencia (artículo 93.1 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 133 Reglamento del Senado de 1994), ordena la publicación, apertura del plazo de enmiendas y envío a la Comisión correspondiente de los proyectos de ley (artículo 109 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982) y puede acordar la creación de Comisiones no Permanentes, previa audiencia de la Junta de Portavoces (artículo 53 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), o Comisiones conjuntas (artículo 58 Reglamento del Senado de 1994).

En el ámbito administrativo y de gobierno interior, le corresponde establecer la relación de puestos de trabajo y la determinación de funciones correspondientes a cada uno de ellos (artículo 60.3 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), regula la concesión de credenciales a los medios de comunicación y encauza la información a éstos sobre las actividades de los órganos del Congreso (artículo 98 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 73 Reglamento del Senado de 1994).

Otras mesas de las Cámaras

Los Reglamentos prevén también que las Comisiones de las Cámaras cuenten con sus correspondientes Mesas, que con carácter general estarán integradas por su Presidente, dos Vicepresidentes y dos Secretarios (artículo 41 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 53 Reglamento del Senado de 1994) y entre cuyas funciones se incluye la de fijar el orden del día de aquéllas (artículo 67.2 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), en el caso del Senado lo fija el Presidente de la Comisión, oída la Mesa respectiva (artículo 71 Reglamento del Senado de 1994).

De otra parte también establecen los Reglamentos que sus respectivas Diputaciones Permanentes cuenten con una propia Mesa, integrada por el Presidente de la Cámara, en su condición de Presidente de la Diputación Permanente y dos Vicepresidentes y dos Secretarios elegidos entre sus miembros (artículo 56.3 Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 47 Reglamento del Senado de 1994).

La Mesa de la Diputación Permanente preside las sesiones que este órgano celebre durante los meses de enero, julio y agosto, entre periodos de sesiones, y ejerce las funciones de la Mesa de la Cámara una vez disuelta ésta y hasta la constitución de la nueva Cámara.

Finalmente, es preciso señalar que, si bien no existe una Mesa mixta para adoptar las decisiones que afecten a ambas Cámaras, se reúnen, cuando es preciso, las Mesas de ambas Cámaras para adoptar acuerdos de forma conjunta (decidir la composición de las Comisiones Mixtas, de las delegaciones de las Cortes Generales en Asambleas internacionales, aprobar el presupuesto de las Cortes Generales y autorizar los gastos con cargo al mismo...) .

Ante la ausencia del Reglamento de las Cortes Generales, las Mesas de ambas Cámaras, bien en reunión conjunta, bien de forma separada pero coordinada, han asumido una importante función normativa, concretada entre otros en los siguientes acuerdos:

  • a) Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 6 de abril de 1983, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo (Boletín Oficial del Estado número 92, de 18 de abril de 1983). Modificado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de abril de 1992, y por Acuerdos de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 26 de septiembre y 3 de octubre de 2000, respectivamente (Boletín Oficial del Estado número 99, de 24 de abril de 1992, y número 261, de 31 de octubre de 2000) y 25 de enero de 2012, (B.O.E.» núm. 52 de 1 de marzo de 2012).
  • b) Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 1 de marzo de 1984, sobre tramitación de la Cuenta General del Estado (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, número 31, Serie E, de 15 de marzo de 1984).
  • c) Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de septiembre de 1995, sobre desarrollo de la Ley 8/1984, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, número 71, de 5 de octubre de 1995),modificada por Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, en su reunión conjunta de 25 de mayo de 2000
  • d) Normas, de 11 de julio de 2006, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, para la renovación del Consejo General del Poder Judicial (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, número 277, de 13 de julio de 2006).
  • e) Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de febrero de 2007, sobre la regulación del Control Parlamentario ejercido por la Comisión Mixta del Congreso de los Diputados-Senado de control parlamentario de la Corporación Radiotelevisión Española y sus sociedades (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, número 348, de 1 de marzo de 2007), (modificada por Resolución de 20 de marzo de 2012 y por Resolución de 21 de febrero de 2017).

Recuerde:

• Las funciones de las Cámaras se enumeran en los artículos 31 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 36 del Reglamento del Senado de 1994, que a su vez establecen una cláusula residual en virtud de la cual pueden las Mesas conocer de cuantos asuntos no estén atribuidos específicamente a otro órgano parlamentario.

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