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Obras públicas

Obras públicas

El instituto de la obra pública tiene una especial relevancia en el Derecho administrativo. Instituciones jurídicas como la expropiación forzosa, la planificación, la contratación o, en la actualidad, la normativa sobre impacto ambiental, aguas, ferrocarriles, carreteras, puertos, etc. son ramas de ese tronco común, materias todas que no se entenderían sin el instituto de la obra pública. Pese a ello tal figura se caracteriza por una regulación fragmentaria lo que dificulta su comprensión como unidad sustantiva.

Contratos públicos

¿Dónde se regulan?

Partiendo de la Instrucción de Obras Públicas de 1845 y de la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 (norma en parte aún vigente) y de los sucesivos Planes de Obras Públicas ya derogados, se puede apreciar cómo para ciertas categorías de obras el legislador ha procurado una normativa específica -por ejemplo, obras hidráulicas, ferrocarriles, puertos, carreteras y autopistas-, al mismo tiempo que regula aspectos generales o comunes tal y como ocurre, por ejemplo, en la legislación de contratos con relación al contrato típico de obra pública así como el de concesión de obra pública o en materia de evaluación de impacto ambiental. Junto a estos instrumentos legales generales o comunes, nuestro ordenamiento se ocupa de la regulación sectorial tal y como ocurre en la legislación de aguas, carreteras en sus diferentes clases, costas, de puertos, de régimen local o regadíos.

A esa situación hay que añadir modernas formas de ejecución de obras tal y como muestra el artículo 158 de la Ley 13/1996, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de 30 de diciembre en lo que hace a la constitución de sociedades estatales para la construcción de obras viarias e hidráulicas o las especialidades de la contratación de obras hidráulicas o la creación de sociedades para obras de regadío (artículo 99 de la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de 30 de diciembre) o la Ley 48/1998, de 30 de diciembre sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 93/38/CEE y la Directiva 92/13/CEE, ley que regula esas especialidades en la adjudicación de contratos que celebren ciertas entidades de derecho público y empresas públicas.

¿Qué se entiende por obra pública?

La Instrucción de 1845 consideraba obras públicas cualesquiera "construcciones que se ejecuten para satisfacer objetos de necesidad o conveniencia general" (artículo 11 Instrucción de Obras Públicas de 1845), concepto genérico que seguido por la Ley de 13 de abril de 1877 que define las obras públicas como las de uso general y aprovechamiento así como las construcciones destinadas a servicios que se encuentran a cargo del Estado, provincias y pueblos.

En la actualidad hay normas sectoriales que introducen a los efectos de su regulación definiciones de carácter descriptivo como, por ejemplo, el artículo 122 del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio según el cual "se entiende por obra hidráulica la construcción de bienes que tengan naturaleza inmueble destinada." que pasará luego a introducir una larga relación de actuaciones en que se concreta esa actividad constructiva. Por otra parte la Ley de Contratos del Sector Público, al regular el contrato típico de obra entiende por "obra" el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble, definición a la que se añade el calificativo de "pública" al ser esa función de tal carácter.

Por su parte la Ley de Cataluña 3/2007, del 4 de julio, de la obra pública, define ésta en su artículo 2 señalando que "Es obra pública, a efectos de la presente ley, el resultado de un conjunto de trabajos de ingeniería civil destinado a cumplir una función económica o técnica, que tiene por objeto un bien inmueble, tanto si se trata de obras de nueva planta como de transformación, restauración o reforma. En estos últimos casos, es obra pública si el conjunto de trabajos tiene un carácter de intervención total o parcial que produzca una variación esencial". La norma excluye del concepto de obra pública el conjunto de trabajos o actuaciones que tengan como resultado una obra de construcción o edificación y las obras de urbanización, rigiéndose estas últimas por lo dispuesto en la legislación urbanística.

Por otra parte la naturaleza de la obra pública es la de un bien inmueble tal y como ya recogía el Código Civil en el artículo 334 en especial su apartados 1 -general-, 9 -sectorial- y 10 -también específico- si bien en este caso referido no tanto al resultado constructivo como al título que ampara su construcción y explotación. Esta naturaleza estaba expresamente reconocida en la derogada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 120 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio) al regular el objeto del contrato de obra pública.

Además la obra pública genera un bien que también el Código Civil califica como de dominio público o demanial tal y como se desprende del artículo 339 CC en relación con el artículo 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y demás normas sectoriales. La Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 atiende en su definición al uso destinado a la obra resultante y así prevé en el artículo 1 que "para los efectos de esta ley se entiende por obras públicas las que sean de general uso y aprovechamiento y las construcciones destinadas a servicios que se hallen a cargo del Estado, de las provincias y de los pueblos."

A la vista de estas regulaciones la aproximación al concepto de obra pública puede hacerse en un doble sentido: en cuanto actividad y en cuanto a resultado. De esta manera la obra pública implica una tarea de transformación del medio físico, de iniciativa pública, que tiene por resultado la construcción de un bien demanial o de la explotación de un bien integrante del demanio natural, todo ello para satisfacer intereses públicos o generales.

Al identificarse esta idea de obra pública con la de infraestructura, puede ya hablarse de infraestructura viaria, portuaria, aeroportuaria, hidráulica, etc. De esta forma infraestructura implica un concepto más amplio y complejo que el de la obra pública pues comprende toda una serie de instalaciones, servicios, etc. necesarios complementarios y accesorios para la actividad en que consiste la obra pública.

¿Qué tipos existen?

Por razón del interés que representa -lo que lleva a la titularidad de la misma- cabe diferenciar entre obras públicas de interés autonómico (artículo 148.1.4 de la Constitución) y obras públicas de interés general (artículo 149.1.24 de la Constitución) según que la realización se ciña a una sola Comunidad Autónoma o afecte a más de una Comunidad Autónoma, aunque se ubique en el territorio de una sola autonomía, incluso de un sólo municipio.

Al respecto el nuevo Estatuto de Cataluña (artículo 148.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio) prevé que: "corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de obras públicas que se ejecutan en el territorio de Cataluña y que no hayan sido calificadas de interés general o no afectan a otra Comunidad Autónoma. Esta competencia incluye en todo caso su planificación, construcción y financiación". Para las de interés general exige un informe previo de la Generalitat que, además, "participa en la planificación y la programación de las obras calificadas de interés general, de conformidad con lo dispuesto en la legislación del Estado" y según el propio Estatuto. En un sentido análogo se pronuncia en nuevo Estatuto de Andalucía (apartados 7 y 8 del artículo 56.7 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo).

Por otra parte, y atendiendo a la Administración titular de la obra pública, podrán ser estatales, autonómicas y, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se deduce también la categoría de obras públicas municipales, según que la iniciativa y titularidad de la obra resultante corresponda a una Administración territorial o a un organismo o entidad pública dependiente de las mismas o mediante fórmulas de cooperación interadministrativa. No cabe -sería una contradicción en los términos- hablar de obras públicas de titularidad privada, pero sí que haya obras públicas cuyo acometimiento se encomiende a los particulares o bien su gestión y explotación.

Por los sistemas de construcción, financiación y explotación, las obras públicas pueden ser de financiación presupuestaria y extrapresupuestaria y esta, a su vez, pueda ser mediante entes públicos instrumentales o por sociedades estatales de carácter mercantil; por último, cabe un régimen de financiación privada, como ocurre en materia de obras hidráulicas, así como los sistemas de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión.

Por el tipo de obra pública, cabe apreciar las siguientes clases con regulación específica:

Obras públicas hidráulicas

Son las destinadas a garantizar la protección, control y aprovechamiento de las aguas continentales y del dominio público hidráulico. Reguladas en el Título VIII del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio en el que se prevé encomendar a las comunidades de usuarios o juntas centrales de usuarios, la explotación y el mantenimiento de las obras hidráulicas que les afecten y pueden ser beneficiarios directos de concesiones de construcción o explotación de las obras hidráulicas que les afecten.

Cuando se trate de obras hidráulicas de interés general y de ámbito supramunicipal, incluidas en la planificación hidrológica, que no agoten su funcionalidad en el término municipal en donde se ubiquen, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier acto de control preventivo municipal, de forma que los órganos urbanísticos competentes no podrán suspender la ejecución en condiciones que prevé la ley.

La Ley de Aguas regula, como aspectos más destacables, el procedimiento de declaración de interés general y la constitución de sociedades estatales cuyo objeto sea la construcción, explotación o ejecución de las obras públicas hidráulicas que al efecto determine el propio Consejo de Ministros y la adquisición de obras hidráulicas, públicas o privadas.

Obras públicas viarias

Son de aplicación la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras y la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión. A estos efectos se consideran carreteras las vías de dominio público y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles y pueden clasificarse en autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales.

Obras públicas portuarias

La construcción de nuevos puertos así como su ampliación o modificación se regula en los artículos 57 y 58 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Obras públicas ferroviarias

La Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, regula el régimen de proyectos básicos y de construcción de las líneas ferroviarias que integran la Red Ferroviaria de Interés General.

¿Qué normas generales se aplican en las obras?

Contratos

En la Ley de Contratos del Sector Público, hay que diferenciar dos tipos de contratos.

En primer lugar, el contrato de obrasrespecto del cual dispone el artículo 13 LCSP que tiene por objeto la realización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos que enumera el Anexo I o la realización por cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante. Además de estas prestaciones, el contrato podrá comprender, en su caso, la redacción del correspondiente proyecto.

Distinto del contrato de obra es el de concesión de obras públicas, contenido en artículo 14 LCSP y desarrollado en los artículos 247 y ss. de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo objeto es la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones del artículo 13, incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquél consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.

Expropiación forzosa

Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, regulan con carácter general esta potestad ligada a la ejecución de obras públicas, debiendo tenerse presente que determinadas clases de obras -por ejemplo, las declaradas interés general- llevan implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.

Evaluación de impacto ambiental

La Ley 21/2013, de evaluación ambiental, tiene por objeto garantizar en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, mediante: la integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y en la adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos; el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables; el establecimiento de las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar los efectos adversos sobre el medio ambiente; y el establecimiento de las medidas de vigilancia, seguimiento y sanción necesarias para cumplir con las finalidades de dicha ley. Para ello, dispone con carácter general la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, según el proyecto de obras de que se trate.

Recuerde que...

  • La obra pública implica una tarea de transformación del medio físico, de iniciativa pública, que tiene por resultado la construcción de un bien demanial o de la explotación de un bien integrante del demanio natural, todo ello para satisfacer intereses públicos o generales.
  • Cabe diferenciar entre obras públicas de interés autonómico y obras públicas de interés general según que realización se ciña a una sola Comunidad Autónoma o afecte a más de una .
  • Por los sistemas de construcción, financiación y explotación, las obras públicas pueden ser de financiación presupuestaria y extrapresupuestaria.
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