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Interés público

Interés público

El interés público es un concepto jurídico indeterminado con una doble función: dar cobertura legitimadora a la actuación de la Administración y, por otra parte, constituye una de las formas de limitar las potestades administrativas. Lo analizaremos a continuación en relación con la Administración Pública.

Actos administrativos y Potestad reglamentaria

¿En qué consiste el interés público?

El interés público participa de las características de los llamados "conceptos inaprensibles", de ahí las dificultades con las que se encuentran quienes tratan de definirlo. Se trata de una de esas palabras cuya fuerza radica más en lo que evocan que en lo que significan, aunque se califique de "concepto jurídico indeterminado", ya que, según ha señalado García de Enterría, su alcance es, evidentemente, indeterminado, pues no permite una aplicación precisa, determinada e inequívoca en un supuesto dado.

Tampoco es fácil distinguirlo de interés general, interés nacional o interés común.

Las líneas que siguen utilizan de forma ambivalente las expresiones intereses públicos e intereses generales, con preferencia de esta última, pues es la recogida con insistencia en la Constitución.

La función del concepto "interés general" es doble: por una parte, sirve para dar cobertura legitimadora a la actuación de la Administración; por otra, constituye una de las formas de limitar las potestades administrativas.

Una primera aproximación a dicho concepto pasa por confrontar los intereses generales con los particulares. La diferenciación entre unos y otros ha ido evolucionando a lo largo de los tiempos, si bien puede apreciarse que, en un primer momento, los intereses generales se construyen sobre la base de los intereses particulares concordados; luego, el monarca suplanta los intereses particulares e impone unos intereses generales trascendentes, que son, en realidad, los suyos; esta confusión de los intereses propios del gobernante con los de cada uno de los gobernados propicia una reacción que da lugar a la identificación del interés general con el de la nación.

Esta última identificación se constata en la actualidad en algunas ocasiones, en las que se prevé la invocación del interés nacional para circunstancias extraordinarias, como sucede en el artículo 155 de la Constitución, para los casos en los que una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones constitucionales o legales, o actuares de forma que atente gravemente "al interés general de España".

En el fondo está la cuestión de si los intereses generales son trascendentes o inmanentes a los intereses particulares. Las consecuencias jurídicas de una o de otra opción se manifiestan en los supuestos de conflicto, pues, si se considera que el interés público es trascendente, rige sin restricciones el principio de prevalencia de dicho interés, pero si se estima que es inmanente, la prevalencia no es automática, sino que obliga a una ponderación de los que están en juego, aunque, frecuentemente, implique una limitación a la libertad de los particulares para configurar sus relaciones.

Además, si se considera que los intereses generales son inmanentes, cabría una intervención de los particulares, en lo que éstos afectan a aquéllos.

Sin embargo, el interés público puede coincidir en ocasiones con el privado, como ocurre en la actividad administrativa de fomento, en la que se trata de estimular a los administrados para que cumplan objetivos privados al tiempo que redundan en el interés general.

¿Qué papel tiene la Administración Pública en el interés general?

La Constitución menciona con frecuencia el interés general, aunque también alude al interés público (artículos 76.1 y 124.1 CE), al interés nacional (artículo 144 CE), al interés general de España (artículo 155 CE, antes citado), a los intereses de España (artículo 57.3 CE) o al interés social (artículos 33.3 y 124 CE). En ningún caso ha precisado tan importantes conceptos.

Tampoco lo ha hecho con el precepto que, a los efectos que ahora interesan, ha de servir de punto de partida: el artículo 103.1 CE, que dice que "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales", plasmando de esta forma la conexión entre intereses generales y Administración Pública firmemente asentada en el Derecho administrativo español, aunque hay que advertir que todos los poderes del Estado están, de una manera o de otra, al servicio de o conectados con los intereses generales.

La falta de concreción de los intereses generales ha de cubrirse, en primer lugar, por la ley. Son numerosos los ejemplos que se pueden encontrar en los que la ley invoca los intereses generales. Como muestra cabe traer a colación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), donde se contienen llamadas específicas a estos intereses para justificar determinados comportamientos.

Es el caso del artículo 33 de la LPACAP, que permite la aplicación de la tramitación de urgencia "cuando razones de interés público lo aconsejen"; el del artículo 86 LPACAP, al admitir la terminación convencional del expediente para "satisfacer el interés público"; o el del artículo 107 LPACAP, que autoriza a que los actos favorables para los interesados que sean anulables, se declaren "lesivos para el interés público" a los efectos de su posterior impugnación judicial. En todos estos supuestos se superpone la exigencia por la ley de una causa específica de interés público a la más genérica del artículo 103.1 de la Constitución.

En este proceso de identificar los intereses generales se observa que, tras lo genérico de las reglas constitucionales y la primera especificación por la ley, incumbe a la propia Administración, mediante actos individuales efectuar la precisión, que, sin embargo, pueden estar predeterminados también por algún reglamento interpuesto. De esta forma, se pasa del tipo normativo abstracto, constitucional o legal, a la actuación administrativa que requiere, para un específico supuesto fáctico, la concurrencia de un interés general, desencadenando las consecuencias jurídicas previstas.

La Administración, sobre la base de los presupuestos constitucionales y legales aplicables, ha de desarrollar esta labor de precisión alegando, probando y motivando en cada caso la concurrencia de la específica causa del interés público legitimador, sin que sea suficiente invocar su posición general de gestor ordinario de tal interés.

Ahora bien, la Administración no es libre en ese proceso de identificación, ya que, como en cualquier otra actividad, se encuentra sometida al principio de legalidad. La relación directa entre interés general y legalidad ofrece dos vertientes: por un lado, negativa, imponiendo un límite a la acción administrativa, ya que la contravención del interés general da lugar a la desviación de poder ; por otro lado, positiva, en cuanto que dicha acción administrativa sólo es legal cuando satisface un interés público. Este doble sentido delimitador es el que revela el citado artículo 103.1 de la Constitución.

En qué consiste el servicio y objetividad respecto de los intereses generales?

Una vez detectado un interés general, la Administración puede y debe intervenir. El mencionado artículo 103 CE opera como una habilitación general, pero el ejercicio está condicionado doblemente: la Administración está al servicio de los intereses generales y la Administración los sirve con objetividad.

La referencia a que la Administración "sirve" los intereses generales excluye la apropiación del aparato administrativo para destinarlo a los intereses propios de quienes están a cargo del mismo. Es más, la referencia constitucional también excluye que la Administración Pública esté al servicio del Gobierno e, incluso, del Estado.

La nota del servicio se complementa con la de la objetividad, reforzando la idea de la neutralidad política de la Administración. La objetividad define la actitud que ha de adoptar quien constata, afirma y decide, haciéndolo según los datos de la situación y las reglas que la regulan, lo que enlaza con el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho.

¿Cómo funciona el control judicial?

Un último tema que surge en el tratamiento jurídico de los intereses generales es el de su posible control judicial.

En principio, hay que afirmar el mismo, puesto que la propia Constitución, en el artículo 106.2, atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. En este sentido, ya se ha expuesto anteriormente la conexión entre intereses generales y la legalidad; además, los fines que justifican la acción de la Administración confluyen igualmente con los intereses generales.

El problema, por tanto, no es la admisión del control judicial, sino los medios de llevar el mismo a cabo, evitando que, al juzgar, el Juez sustituya a la Administración y administre.

De entre las múltiples alternativas que se han planteado, la más aplicada por la jurisprudencia es la que califica el "interés general" de concepto jurídico indeterminado, permitiendo de esta manera utilizar las técnicas de control desarrolladas para esta categoría y compartiendo muchos de los problemas que suscita el control judicial de la discrecionalidad administrativa, pues, como ha mantenido la doctrina, por muy difusos que sean los límites del concepto, el criterio para conocer hasta dónde alcanzan esos límites lo proporciona su esencia o núcleo, porque el concepto llega hasta donde ilumina el resplandor de su núcleo. En el cumplimiento de esta labor de control cobra especial relevancia la motivación de la actuación administrativa en cuanto que, según se ha indicado antes, la Administración ha de alegar, de probar y de motivar cada vez la concurrencia de la específica causa del interés público legitimador.

Sin embargo, hay una técnica muy concreta, también mencionada, que en este plano despliega toda su eficacia: la desviación de poder, en cuya virtud, el Juez puede constatar que la Administración no sirve los intereses generales o, en su caso, no sirve los intereses generales que justifican la potestad ejercitada.

Un problema distinto surge cuando se enfrentan intereses públicos de distinta naturaleza, que cobra especial intensidad si la circunstancia tiene lugar en el mismo ámbito. En estos supuestos, el órgano judicial ha de determinar cuál es el prevalente, para lo que, en alguna ocasión, cuenta con prevenciones normativas en este sentido, como, por ejemplo, en la esfera del derecho de la competencia, siendo ejemplificativo a este respecto el apartado 2 del artículo 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que resuelve el conflicto entre la prestación de servicios de interés general y el interés público dimanante de la defensa de la competencia a favor del primero.

Recuerde que…

  • La Constitución menciona con frecuencia el interés general, aunque también alude al interés público, al interés nacional, al interés general de España o al interés social.
  • La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, plasmando de esta forma la conexión entre intereses generales y Administración Pública.
  • La relación entre interés general y legalidad ofrece dos vertientes: por un lado, negativa, imponiendo un límite a la acción administrativa, ya que la contravención del interés general da lugar a la desviación de poder; por otro lado, positiva, en cuanto que dicha acción administrativa solo es legal cuando satisface un interés público.
  • En virtud de la técnica de la desviación de poder, el órgano judicial puede constatar que la Administración no sirve los intereses generales o, en su caso, a los intereses generales que justifican la potestad ejercitada.
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