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Acceso a archivos y documentos administrativos

El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos recogido en el artículo 105.b) de la Constitución Española, constituye una manifestación del principio de transparencia administrativa y, junto a otros, integra el contenido de uno de los llamados "derechos de última generación", el derecho a una buena administración contenido en el artículo 41 de la Carta de Derechos de la Unión Europea. Analizaremos a continuación su regulación legal.

Procedimiento administrativo común

¿En qué consiste?

Uno de los instrumentos que permiten hacer efectivas las garantías del ciudadano frente al ejercicio de las prerrogativas de las que goza la Administración es el derecho de acceso de aquel a los archivos y registros administrativos que se reconoce en el artículo 105.b) de la Constitución Española. Como destaca la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2000 (Rec. 4618/96) constituye una manifestación del principio de transparencia administrativa, y con otras manifestaciones como el derecho de audiencia o la obligación de motivar las decisiones administrativas integra el contenido de uno de los llamados "derechos de última generación", el derecho a una buena administración contenido en el artículo 41 de la Carta de Derechos de la Unión Europea.

Por otra parte tras la reforma efectuada por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, este derecho de acceso se amplió en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), a la información pública, entendiéndose por tal los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Así el nuevo artículo 13 d) de la LPACAP, dice que los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

Su eficacia como mecanismo de control de la actuación administrativa se revela, de un lado, en la posición del interesado en relación con su derecho a conocer en cada momento el estado de tramitación del procedimiento en el que se va a resolver acerca de su pretensión o en relación al interés del que es portador y de otro, de un modo más general, al reconocer el derecho de los ciudadanos a ser informados del funcionamiento de las Administraciones públicas.

De hecho, la LPACAP, distingue de un lado, el derecho a conocer en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, el sentido del silencio administrativo, el órgano competente y los actos de trámite dictados, así como a obtener copias de documentos contenidos en ellos (art. 53 LPACAP), y de otro, el derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en el resto del Ordenamiento Jurídico [art. 13.d) LPACAP].

Esta segunda manifestación es la que nos interesa pues la primera dependerá de la situación del interesado en relación con cada procedimiento administrativo. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, desarrolla el ejercicio de este derecho de acceso distinguiendo:

  • a) Ámbito subjetivo de aplicación. Información pública, archivos y registros administrativos de las Administraciones Públicas Territoriales (Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Locales) y Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de las anteriores que ejerzan funciones administrativas.
  • b) Ámbito objetivo. Comprende los registros y los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.

El acceso comprende tanto el acceso directo a los documentos en cuestión como el de obtener copias y certificados de los mismos.

Este derecho se reconoce a quienes "tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas", de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la LPACAP, esto es, no solo las personas físicas, sino también las personas jurídicas, los menores de edad en determinadas circunstancias y, cuando la Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

Existen materias excluidas del derecho de acceso, en particular, la propia Constitución Española contempla los archivos y registros que afecten a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. Por esa razón, el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, regula los límites al derecho de acceso.

La aplicación de estos límites deberá estar siempre justificada, en función de las circunstancias de cada caso, y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se regulan los límites al derecho de acceso cuando la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencia.

El artículo 16 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece la posibilidad de conceder el acceso parcial a la información solicitada, en aquellos supuestos en los que los límites establecidos en el artículo 14 no afecten a la totalidad de la información.

¿Dónde se regula el acceso a archivos y documentos?

Además, el derecho de acceso se regula mediante normas concretas en relación con determinados sectores del ordenamiento jurídico que cuentan con una regulación específica en esta materia que desplaza la aplicación de la LPACAP. Son las siguientes:

Patrimonio histórico artístico, artículos 57, 58 y 62 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico español.

Materias clasificadas y secretos oficiales, la Ley 9/1968 de 5 de abril, de Secretos Oficiales.

Datos sanitarios personales de los pacientes, artículos 10 y 23 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, modificada en este punto por la Ley 26/2011 de 1 agosto. En esta materia, además, ha de tenerse en cuenta la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, de autonomía del paciente y derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, pues la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales califica a los datos relativos a la salud de los ciudadanos como datos especialmente protegidos, estableciendo un régimen singularmente riguroso para su obtención, custodia y eventual cesión. Particular interés presenta el derecho de acceso a la historia clínica que se regula en el artículo 18 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre.

Archivos de la legislación de Régimen Electoral, artículo 41 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio del Régimen Electoral General.

Archivos que sirven a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función estadística pública, artículos 13 a19 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de Función Estadística Pública.

Datos de carácter personal, artículos 13 y siguientes de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre de Protección de Datos de Carácter Personal.

Acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicaspor parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local; el derecho de acceso se regula en las normas de organización y funcionamiento de tales instituciones políticas y en las que regulan el Estatuto de los miembros de las mismas.

Acceso a los datos del Registro Civil y del Registro Central de Penados y los registros de carácter público cuyo uso esté regulado por una ley.

Derecho de acceso a información medioambiental.Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente -incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

La ley citada obliga a las Administraciones Públicas a informar a los ciudadanos sobre los derechos que les reconoce la Ley (esencialmente a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre), y a ayudarles en la búsqueda de la información, al tiempo que se impone la obligación de elaborar listas de las autoridades públicas que poseen información ambiental, que deberán ser públicamente accesibles con el fin de que los ciudadanos puedan localizar la información que precisan con la mayor facilidad.

Se amplía considerablemente el tipo de información objeto de difusión, identificando unos mínimos de obligado cumplimiento en función de su importancia y de su urgencia. Además, para evitar y prevenir daños en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio ambiente, deberá difundirse la información que permita adoptar las medidas necesarias para paliar o prevenir el daño.

La Ley precisa que la obligación de suministrar la información no deriva del ejercicio de una competencia sustantiva sino del hecho de que la información solicitada obre en poder de la autoridad a la que se ha dirigido la solicitud, o del de otro sujeto en su nombre.

Se reduce el plazo de contestación a un mes y sólo podrá ampliarse cuando el volumen y la complejidad de la información lo justifiquen. Además, a la hora de decidir si proporciona la información solicitada, la autoridad pública debe ponderar en cada caso los intereses públicos en presencia, y justificar la negativa a suministrar la información solicitada. En todo caso, los motivos de excepción deberán interpretarse de manera restrictiva.

Como decíamos más arriba, el derecho de acceso comprende tanto el acceso directo a los documentos en cuestión como el de obtener copias y certificados de los mismos. Sin embargo, conviene hacer una referencia a propósito del acceso de concejales a la información precisa para el ejercicio de sus funciones. La jurisprudencia señala que el núcleo esencial del derecho a participar en asuntos públicos supone para los concejales el acceso a la documentación e información existente en el Ayuntamiento, pero no les añade ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados.

Esa declaración principal se completa luego con la afirmación de que debe hacerse una distinción entre el derecho de acceso a la información y el derecho a obtener copias; señalando que en el artículo 23.2 de la Constitución se integra el primero de estos derechos, el de acceso a la información reconocido y regulado en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, pero no el de obtener copias de documentos.

En todo caso, "las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992." Sentencia de 29 de marzo de 2006 (Rec. 4889/01).

En los artículos 17 a22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, se regula el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa (art. 24 Ley 19/2013).

El derecho de acceso debe ejercerse mediante petición individualizada de los documentos que se desee consultar sin que quepa formular una solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. Se pretende de este modo que el ejercicio del derecho no perturbe el regular funcionamiento de los servicios públicos. Así lo advierte la STS de 30 de mayo de 2007 (Rec. 5077/2005).

Recuerde que...

  • Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del ordenamiento jurídico.
  • Entendemos por información pública, los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013.
  • A su vez, el derecho de acceso se regula mediante normas concretas en relación con determinados sectores del ordenamiento jurídico que cuentan con una regulación específica en esta materia que desplaza la aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
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