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Autonomía Local

Autonomía Local

La Constitución española reconoce la autonomía para la gestión de sus intereses a Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas. Son los tres tipos de entidades territoriales que dentro del Estado tienen autonomía constitucionalmente garantizada, lo cual, supone el reconocimiento de una garantía institucional como elemento estructural indispensable del orden constitucional.

Organización, funcionamiento y régimen jurídico

¿Qué es la Autonomía Local?

El artículo 137 de la Constitución reconoce autonomía para la gestión de sus intereses a Municipios y Provincias lo que conlleva su indisponibilidad para el legislador ordinario, que no puede eliminar la institución garantizada en la Constitución ni tampoco vaciar o desconocer su contenido esencial.

La autonomía de las Comunidades Autónomas difiere de la de las Entidades Locales, pues se trata de una autonomía política y responde al principio de descentralización política del poder. Gozan de poderes políticos superiores, en particular de un poder legislativo propio a ejercer en el ámbito de las competencias que tienen atribuidas. Es éste, el rasgo definitorio de la autonomía política y no simplemente administrativa.

Por su lado, las Entidades Locales no disponen, de poder legislativo propio y todos sus órganos de gobierno, incluido el Pleno de la Corporación, se integran en la Administración Local. Ahora bien, ello no supone eliminar el significado político de las Entidades Locales, pues los miembros de los órganos de gobierno son elegidos democráticamente por la colectividad a la que representan (véanse las voces: "Municipio" y "Provincias").

Al reconocimiento constitucional se suma el de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, suscrita por los Estados europeos, entre ellos por España en 1988. En ella se prevé que "el principio de autonomía local debe ser reconocido en la legislación interna y, en lo posible, en la Constitución" (artículo 2).

La Carta Europea de Autonomía Local se adscribe al reconocimiento del principio de subsidiariedad que aboga por el ejercicio de las competencias se atribuya a los poderes públicos más próximos al ciudadano, por acercar la Administración al administrado siempre que ello redunde en una mayor calidad y eficiencia. Entiende la autonomía local como "el derecho y la capacidad efectiva de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos", aunque admite la existencia de controles de legalidad por parte de las entidades superiores y sólo en el caso de las competencias delegadas por éstas, admite la articulación de otros controles que no sean de legalidad.

Finalmente, la Constitución atribuye la competencia para su regulación dentro de los anteriores límites, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional sancionó la consideración de las Entidades Locales como Administraciones Públicas a los efectos de la competencia del Estado para establecer las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" que le atribuye el artículo 149.1.18ª de la Constitución. El desarrollo de esas bases que se contienen en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985 (en adelante, LBRL) corresponde a las Comunidades Autónomas que la hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía. Esta situación competencial determina el "carácter bifronte del régimen jurídico de las Entidades Locales" tal y como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 84/1982.

¿Dónde se proyecta la Autonomía Local?

En primer lugar, la autonomía local supone garantizar su existencia. La Constitución garantiza la estructuración o división del territorio de España en Municipios y Provincias de modo que todos los ciudadanos y demás residentes queden integrados en ellos. La excepción a esto lo constituye el régimen foral del País Vasco que cuenta con sus Territorios Históricos, y, tras la aprobación del Estatuto de Cataluña (2006) las veguerías catalanas, que teóricamente sustituyen a la Provincia, aunque no lo han hecho en la práctica.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio, declaró que "la previsión estatutaria de la existencia de veguerías, sean cuales sean sus límites geográficos, no puede suponer la supresión de las Provincias en Cataluña ni la de sus funciones constitucionales". Por ello, tras ser creadas por la Ley catalana 30/2010, de 3 de agosto y sufrir su regulación diversas modificaciones, la constitución de las veguerías ha sido objeto de aplazamientos.

El principio de la Autonomía Local no imposibilita su modificación o extinción por agregación, fusión, segregación ni la creación de Entidades Locales nuevas con los requisitos materiales, formales y competenciales que la Constitución y la Ley establecen en cada supuesto. Ello es especialmente necesario en el caso del Municipio, pues se trata de la Entidad territorial básica o primaria, la más inmediata y próxima a la realidad sociológica y debe poder servir a esa realidad cambiante.

Por su parte, las Provincias no han estado sujetas a grandes variaciones en cuanto a su territorio y número. De hecho, la actual división Provincial es prácticamente la misma que creara en 1833 el Ministro de Fomento Javier de Burgos, salvo en el caso de las Islas Canarias que inicialmente constituyeron una sola Provincia para luego dividirse en dos en 1927: Gran Canaria y Tenerife.

Además de ser una Entidad supramunicipal (determinada por la agrupación de Municipios) y por tanto menos próxima e inmediata a la realidad sociológica, se une la circunstancia de servir al tiempo de división territorial de la Administración periférica del Estado y de circunscripción electoral para las elecciones generales. Esta última circunstancia motiva el que cualquier alteración de los límites Provinciales quede reservada a su aprobación por las Cortes Generales mediante Ley orgánica (artículo 141.1 de la Constitución Española).

¿En qué consiste la Autonomía Local?

La garantía de la Autonomía Local no sólo abarca su efectiva existencia sino también el respeto por el legislador, estatal y autonómico, a unos contenidos competenciales mínimos que aseguren la autonomía "para la gestión de sus intereses", es decir, de los intereses de la comunidad local y de un esquema institucional básico necesario para su autogobierno.

La autonomía constitucionalmente garantizada a las Entidades Locales implica la existencia de sus propios órganos de gobierno compuestos por miembros de origen electivo (véase la voz: "Elecciones Locales") y con capacidad para representar y gestionar los intereses de la Comunidad.

El artículo 140 de la Constitución se refiere a este aspecto de la autonomía municipal, imponiendo como denominación del aparato organizativo de la Corporación local, la de Ayuntamiento. El Ayuntamiento estará integrado por Alcalde y Concejales. Mientras que los Concejales deben ser elegidos directamente por los vecinos ex constitutione, el constituyente ha dejado al legislador la alternativa de que el Alcalde sea elegido por los Concejales o por los vecinos, siendo el primero el sistema escogido por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General 5/1985.

Asimismo, el artículo 140 de la Constitución recoge la posibilidad de establecer las condiciones en las que regirá el régimen especial del Concejo abierto, como forma de autogobierno tradicional de los Municipios de escasa población y complejidad en cuanto a gestión de sus intereses. Este específico régimen incorpora importantes elementos de democracia directa pues la asamblea vecinal sustituye al Pleno de la Corporación. Dichas condiciones se recogen en los artículos 29 y 30 de la LBRL.

El contenido de la autonomía Provincial queda menos precisado en la Constitución. El artículo 141.2 de la Constitución encomienda el gobierno y la administración autónoma de las Provincias a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Deja, por lo tanto, abierta la modalidad organizativa a seguir, por lo que no desciende a su regulación concreta, ni siquiera a determinar en parte el sistema de elección de los miembros de la Diputación u otra Corporación en su caso. Ello ha permitido que el legislador haya optado por un complejo sistema electoral indirecto que en definitiva supone la extrapolación de los resultados electorales habidos en las elecciones municipales. El sistema, unido al contenido competencial parco y difuso que se ha atribuido en la legislación estatal y autonómica a las Provincias, contribuye a configurar una Administración Provincial débil, merced a las aspiraciones de las Comunidades Autónomas que tienden a absorber el poder supramunicipal en su territorio.

¿Qué competencias conlleva?

La autonomía local implica la atribución de una serie de competencias para la gestión de sus intereses locales que deben ser respetadas por las demás Entidades Públicas al tiempo que deben ser ejercidas por las Entidades Locales de acuerdo a los principios de coordinación y cooperación entre Administraciones Públicas.

La Constitución deja al legislador la determinación de las competencias de las Entidades Locales. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985 por su parte establece una cláusula general que atribuye al Municipio la capacidad para la gestión de sus intereses y para prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal determinando a continuación las competencias que ejercerá en todo caso (artículo 25 de la LBRL). En dicha lista se enumeran las materias que más directamente se relacionan con la vida vecinal. Los servicios que obligatoriamente deben prestar los Municipios se ordenan por horquillas de población y pueden ser exigidos por los vecinos.

Con respecto a la Provincia, el legislador estatal en el artículo 36.1 de la LBRL dispone que ejercerá las competencias que le atribuyan las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, especificando las que ejercerá en todo caso.

Tales competencias, tras la reforma del citado artículo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, son principalmente las siguientes:

  • a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada.
  • b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios.
  • c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supra Comarcal.
  • d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio Provincial.
  • e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis. de la LBRL.
  • f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria.
  • g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
  • h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los Municipios de su Provincia.

La Carta Europea de Autonomía Local 1985 prevé que las competencias deban ser normalmente plenas y completas y no sólo participativas, sin perjuicio de su derecho a participar en las funciones que aun correspondiendo a otras Entidades Públicas afecten a los intereses propios de la Entidad Local.

¿Cuáles son las potestades?

En cuanto a las potestades para ejercer dichas competencias, las Entidades Locales disponen de potestades normativas y de ejecución. Como ya hemos dicho no cuentan con potestad legislativa pero sí reglamentaria, que ejercen a través de las ordenanzas.

Por otro lado, hay que señalar que la autonomía no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad, tal y como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27 de febrero. Por ello, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local regula dentro del Título V las relaciones de control por parte de las Entidades superiores, Estado y Comunidades Autónomas. No obstante, como regla general, estos supuestos han sido judicializados por el legislador estatal. Como salvedad, el artículo 61 permite la disolución de los órganos de gobierno de la Entidad por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los interese generales que supongan incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Esta posibilidad excepcional sólo se ha utilizado en una ocasión con respecto al Municipio de Marbella.

Por último, la autonomía local implica también la disponibilidad de medios para gestionar sus intereses. El artículo 142 de la Constitución Española establece que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado de las Comunidades Autónomas." Sin suficiencia financiera no tiene virtualidad real la autonomía política de manera que forma parte inseparable de ésta.

Recientemente, como consecuencia de la crisis económica, hemos conocido relevantes afectaciones al principio de autonomía local, ahora en su perspectiva de la autonomía presupuestaria. En este sentido se ha reformado el artículo 135 de la Constitución Española y se ha promulgado la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El artículo 11 de la Ley Orgánica dispone también la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.

Recuerde que…

  • La garantía institucional de la autonomía local no sólo abarca su efectiva existencia sino también el respeto por el legislador, estatal y autonómico, a unos contenidos competenciales mínimos.
  • El principio de subsidiariedad reconocido en la Carta Europea de Autonomía Local implica que el ejercicio de las competencias se atribuya a los poderes públicos más próximos al ciudadano.
  • Las Entidades Locales disponen de potestades normativas y de ejecución para el ejercicio de sus competencias.
  • La autonomía local implica también la disponibilidad de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas.
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