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Autotutela

Autotutela

La autotutela es el más importante de los privilegios de la Administración, entendidos éstos como aquellas situaciones y poderes que el ordenamiento jurídico le otorga colocándola en una situación desigual y superior respecto de los administrados que con ella se relacionan. Su fundamento se encuentra en la necesidad de una eficaz gestión de los servicios públicos confiados a la Administración y tiene su respaldo constitucional en el artículo 103.1 de la Constitución.

Actos administrativos y Potestad reglamentaria
Proceso contencioso-administrativo

¿En qué consiste la autotutela?

Cualquier persona que quiera hacer efectivo su derecho frente a otra que no se le reconozca, ha de acudir a los Tribunales de Justicia para que éstos le otorguen la tutela correspondiente. Esta es la regla general, aunque existen algunos supuestos de autotutela privada en los que el propio sujeto hace valer su derecho frente a los demás; se trata, sin embargo, de hipótesis excepcionales que precisan un reconocimiento legal explícito y que poseen carácter facultativo, sin que excluyan la intervención del Juez.

Esto podría valer también para la Administración, en el sentido que la ejecución material de un acto requiriera su validación judicial. Pero la realidad es que la Administración no ocupa respecto de los Tribunales la misma posición que cualquier otra persona. A diferencia de éstos, está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial; es más, el Juez no puede interferir salvo cuando la autotutela se ha producido y precisamente para verificar si se ajusta o no al derecho material aplicable.

Para el Tribunal Constitucional, el fundamento de la autotutela se encuentra en la necesidad de una eficaz gestión de los servicios públicos confiados a la Administración y tiene su respaldo constitucional en el artículo 103.1 de la Constitución (STC 22/1984, de 17 de febrero), aunque esta justificación no excluye que la autotutela se considere como uno, si no el más importante, de los privilegios de la Administración, entendidos éstos como aquellas situaciones y poderes que el ordenamiento jurídico le otorga colocándola en una situación desigual y superior respecto de los administrados que con ella se relacionan.

Se suelen diferenciar dos clases de autotutela: declarativa y ejecutiva. La declarativa dimana de la ejecutividad de los actos administrativos, supone eximirse de la carga del juicio declarativo; la ejecutiva, de la ejecutoriedad, con la exención de la carga del juicio ejecutivo. Algunos autores, como García De Enterría, añaden la autotutela "en segunda potencia".

¿Qué es la autotutela declarativa?

La autotutela declarativa supone que todos los actos administrativos -que, no se olvide, son decisiones unilaterales de la Administración- tienen fuerza ejecutiva, salvo cuando expresamente la Ley lo niegue. Es decir, la declaración administrativa que define una situación jurídica nueva crea inmediatamente esta situación. Se encuentra actualmente recogida en el artículo 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), en cuya virtud "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo serán inmediatamente ejecutivos", con algunas salvedades: "a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. c) Una disposición establezca lo contrario. d) Se necesite aprobación o autorización superior.".

Como presupuesto lógico de la ejecutividad aparece la "presunción de legalidad" de las decisiones administrativas, por el cual los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos, se presumen válidos y producen efecto desde la fecha en que se dicten, si bien la eficacia puede quedar demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

No obstante, se trata de una presunción iuris tantum, que traslada a los administrados la carga de tener que acudir a los recursos para evitar la firmeza del acto y destruir aquella presunción de conformidad de la actuación con el ordenamiento jurídico, pero no afecta a la carga de la prueba, que ha de ajustarse a las reglas generales. Por otro lado, la presunción de validez no se extiende a los actos nulos de pleno derecho.

Ahora bien, la autotutela declarativa presenta varios límites.

En primer lugar, el dimanante de la vinculación de la Administración a sus propios actos declarativos de derechos, que le impide formalmente volver contra ellos mediante otros de signo de contrario; para ello deberá acudir a su impugnación contencioso administrativa, previa declaración de lesividad, salvo si se trata de actos nulos de pleno derecho.

En segundo lugar, puede que la ejecución del acto haya sido suspendida en vía de recurso administrativo o de recurso contencioso-administrativo. La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos de la Administración responde, entre otras, a la idea de que, si esos actos se han llevado a cabo sin posibilidad de vuelta atrás o, al menos, cuando resulta difícil la reparación de los perjuicios causados, parece inútil verificar la adecuación a Derecho del acto en cuestión. A ello se añade que la autotutela no parece un principio general que exprese valores fundamentales, sino una regla general excepcionable ante determinados derechos o potenciales agresiones a esos derechos de carácter irreversible, o ante simples garantías de cumplimiento futuro prestadas por el ciudadano obligado a cumplir en el acto.

En tercer lugar, y enlazando con lo anterior, ha de recordarse que las resoluciones sancionadoras sólo son ejecutivas cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa (art. 90.3 de la LPACAP), mientras tanto, carecen de tal cualidad.

Finalmente, no ha de olvidarse que la autotutela administrativa no impide ni excluye en ningún caso la tutela jurisdiccional, sólo que la primera actúa inicialmente, mientras que la segunda revisa la legalidad de lo cumplido por la primera, es decir, actúa a posteriori, para comprobar si la actuación de la Administración se ha ajustado o no a la legalidad.

¿En qué consiste la autotutela ejecutiva?

La autotutela ejecutiva va más allá de la anterior, pues faculta a la Administración para el uso de sus propios medios y sistemas de coacción, sin necesidad de acudir a los Tribunales. Se refiere normalmente a la ejecución forzosa de los actos administrativos cuyos destinatarios, previamente apercibidos, se resisten al cumplimiento, sirviendo el propio acto administrativo de título ejecutivo. Esta ejecución forzosa procede salvo en los supuestos en que, de acuerdo con la Ley, se haya suspendido o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales.

A los efectos de este tipo de autotutela, el artículo 100 de la LPACAP prevé cuatro medios de ejecución forzosa: el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.

El apremio sobre el patrimonio procede en los casos en los que ha de satisfacerse una cantidad líquida, siguiéndose para ello las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

La ejecución subsidiaria tiene lugar cuando se trata de actos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por un sujeto distinto del obligado, realizándose a su costa, para luego exigir el importe de los gastos, daños y perjuicios por la vía de apremio.

La multa coercitiva ha de estar expresamente autorizada por una norma con rango legal y consiste en la imposición de una sanción económica, reiterada por lapsos de tiempo suficientes para vencer la resistencia del incumplidor. Es independiente de las sanciones que correspondan y compatible con ellas, aunque no procede en cualquier caso, sino respecto de actos personalísimos en los que no vale la compulsión directa sobre la persona o que, aun valiendo, no se estima conveniente, y de actos cuya ejecución puede el obligado encargar a otra persona.

La compulsión sobre las personas es un medio extraordinario admisible para las obligaciones personalísimas de no hacer o de soportar, que ha de estar admitido en una norma legal y ejecutarse dentro del respeto a la dignidad y demás derechos constitucionales.

Si varios de los medios de ejecución resultan aplicables en un determinado supuesto, la Administración ha de elegir el menos restrictivo de la libertad individual. En todo caso, si se necesita entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, ha de obtenerse el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial que ha de conceder el Juez de lo Contencioso-Administrativo que corresponda.

Sin embargo, la Administración también puede utilizar la autotutela ejecutiva en otro sentido, sin que suponga la ejecución de un acto administrativo previo. Son los casos en los que se utiliza el llamado interdictum propium con el que la Administración recupera directamente la posesión de sus bienes. Se trata de un instrumento de defensa que tiene unos contornos muy definidos, temporales si se trata de bienes patrimoniales, pues la recuperación únicamente puede efectuarse en el plazo de un año, y materiales si se trata de bienes de dominio público, dado que ha de constar de modo indudable la titularidad demonial. Fuera de estas hipótesis, la Administración aparece como cualquier particular, debiendo acudir a los Tribunales ordinarios para conseguir la posesión.

En todo caso, se trata de una autotutela previa, no definitiva, pues su aplicación no excluye, al igual que la declarativa, el eventual conocimiento ulterior por parte de los Tribunales, comprensivo de la validez del acto que ha servido de título ejecutivo y de la misma ejecución forzosa; en ese sentido, la presunción de legalidad alcanza también, en los términos antes indicados, a las ejecuciones administrativas.

Para completar la autotutela en la ejecución, queda mencionar la prohibición de inmisión judicial en determinadas ocasiones, como muestra la prohibición de embargos o de ejecuciones patrimoniales de la Administración o la también prohibición de que se dirijan interdictos contra ella, en ambos supuestos con ciertos requisitos, pues, por ejemplo, la prohibición de interdictos solo afecta a las "actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido", de modo que quedan fuera las hipótesis en las que la Administración actúa por "vía de hecho".

¿A qué nos referimos con la autotutela en segunda potencia?

A la autotutela declarativa y a la ejecutiva se sobrepone otro plano de autoprotección, justificación material muy cuestionable, a la que doctrinalmente se llama autotutela reduplicativa o de segunda potencia.

Se instrumenta en dos técnicas concretas. En primer lugar, con la interposición preceptiva de vías administrativas previas antes de permitir el acceso a los Tribunales, ya sean civiles, ya laborales, ya contencioso-administrativos, aunque se contemplan algunas excepciones. En segundo lugar, mediante la potestad sancionadora directa de la Administración, en cuya virtud, el administrado que ha incumplido un deber que le vincula a la Administración no sólo se arriesga a una ejecución forzosa, sino también a una sanción que impondrá directamente la Administración sin tener que acudir al Juez.

Históricamente se conocía otra técnica, reflejada en el principio solve et repete -paga y posteriormente reclama-, pero la proclamación constitucional del derecho de todos a la tutela judicial efectiva por parte de los Jueces y Tribunales, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, ha puesto teóricamente fin a este principio.

Recuerde que...

  • Se diferencian dos clases de autotutela:
    • - la declarativa: dimana de la ejecutividad de los actos administrativos, supone eximirse de la carga del juicio declarativo los actos administrativos.
    • - la ejecutiva: dimana de la ejecutoriedad, con la exención de la carga del juicio ejecutivo a Administración para el uso de sus propios medios y sistemas de coacción, sin necesidad de acudir a los Tribunales.
  • A los efectos de este tipo de autotutela, el artículo 100 de la LPACAP prevé cuatro medios de ejecución forzosa: el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.
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