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Acción popular

Acción popular

Proceso penal

I. CONCEPTO Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. POSIBILIDAD DE INTERPONER UN RECURSO DE AMPARO

Consiste en la posibilidad de ejercitar la acción penal sin ser el directamente ofendido por el delito, ya que cuando se trata del directamente ofendido por el delito, entonces se le denomina acusación particular. El reconocimiento de la posibilidad del ejercicio por parte de los ciudadanos de la acción popular, aparece inclusive, a nivel constitucional (artículo 125 de la Constitución), que remite a la forma y respecto de aquellos procesos penales que la ley determine. Ésta misma amplitud de su posible configuración legal es también una de las peculiaridades de nuestra legislación, frente a la tendencia restrictiva de otros países europeos, como consecuencia de la atribución del ejercicio de acción en forma monopolista al Estado.

Como recuerda la Sentencia de la Sala Penal del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2007, en el Derecho Procesal Penal europeo, "...sólo se suele reconocer el derecho a tomar parte en el proceso penal, junto al Ministerio Fiscal, a los perjudicados civiles (por ejemplo, los Códigos procesales italiano, artículos 74 y siguientes; francés, artículo 85 y siguientes; portugués, artículo 71 y siguientes), o permitir sólo una participación adhesiva supeditada a la del Fiscal, como en Alemania, o admitir una participación subsidiaria en el caso de desistimiento del Fiscal en Austria...".

La institución de la acción popular, de origen inglés, e instaurada por vez primera en nuestro ordenamiento procesal en 1872, responde al deseo de democratizar la justicia penal. Tal y como se ha indicado, la acción popular tiene hoy dimensión constitucional, al consagrarse en el artículo 125 de la Norma Fundamental. La previsión constitucional impide al legislador privar de esta facultad a de los ciudadanos, por ser también parte esencial del contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En suma, el Poder Legislativo no puede atribuir el monopolio de la acción al Ministerio Fiscal, dejando vacío de contenido el significado del artículo 125, pero sí está facultado para regular los requisitos que tienen que tener los acusadores populares para participar en el proceso, requisitos que no tienen por qué ser equiparables a los que se exigen al Ministerio Fiscal o al acusador particular.

El concepto de acción popular tiene especial importancia en la protección de los denominados "intereses colectivos o difusos", es decir, en la protección de aquellos delitos que protegen valores de la colectividad, como pueden ser los delitos contra el medio ambiente. A la protección de estos derechos e intereses colectivos, y a la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos afectados, se refiere el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Así puede indicarse, que en estos delitos la intervención de la acción popular es incluso el cauce más natural para dar curso a actuaciones de los legítimamente interesados en la persecución de delitos contra los aludidos bienes colectivos, que actúen en la calidad de genéricos perjudicados (así, lo indica, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2005).

Desde el punto de vista constitucional, tanto la acción particular como la acción popular integran el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (Sentencias del Tribunal Constitucional 108/1983, 115/1984, 147/1985 y 137/1987), pero como se indica en la Sentencia de dicho Tribunal 34/1994, su fundamento constitucional es diferente. Así, "...Mientras que el acusador popular tiene una legitimación derivada del artículo 125 de la Constitución Española, y no precisa afirmar que es el ofendido por el delito para que se le reconozca el derecho a ejercitar la acción penal, la legitimación del acusador particular deriva directamente del artículo 24.1º de la Constitución Española, en cuanto que perjudicado por la infracción penal. La protección en amparo del derecho del acusador popular requiere, por ello, que la defensa del interés común sirva para sostener un interés legítimo y personal (Sentencia del Tribunal Constitucional 62/1983)...".

Concretando más la relación entre la acción popular con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, y la posibilidad de interponer un recurso de amparo con fundamento en el artículo 24.1 de la Constitución, dicho Tribunal, en su Sentencia 50/1998, diferencia la dimensión procesal y material de dicho derecho. Así, ha señalado, que para que el derecho de acción popular pueda ser protegido por el citado precepto, en su dimensión procesal, y por tanto, para que pueda examinarse la cuestión desde el canon más favorable que protege el acceso al proceso, "...es necesario que la defensa del interés común sirva, además, para sostener un interés legítimo y personal, obviamente más concreto que el requerido para constituirse en acusación popular y que, razonablemente, pueda ser reconocido como tal interés subjetivo, el cual, en muchos casos, podrá resultar del que, como bien subjetivo, se encuentra subsumido en el interés general que se defiende, siempre que ello sea apreciable y subjetivamente defendible, y que en aquellos supuestos en que no se acredite la existencia de dicho interés, la acción popular ejercitada sólo podría acogerse a la protección del artículo. 24.1 de la Constitución, en su dimensión material, cuya protección, únicamente abarca la genérica proscripción de las resoluciones puramente arbitrarias o manifiestamente irrazonables o incursas en error patente (Sentencia de dicho Tribunal Constitucional 148/1994).

Cabría preguntarse, si en un recurso de amparo se podría cuestionar el carácter de acusación popular establecido para una parte por un órgano judicial en un proceso, cuando dicha parte entienda que lo que le corresponde es el carácter de acusador particular. El Tribunal Constitucional, en Sentencias 113/1984, y la 326/1994, de 12 de diciembre, ha dado una respuesta negativa, ya que, no le compete decidir si una parte cabe considerarla o no como ofendida por el delito, pues la negación de esta cualidad no conlleva necesariamente la negación del acceso al proceso al ser siempre posible su personación como acusación popular (en la última de dichas Sentencias, una Unión de Consumidores pretendía ser considerada acusación particular por considerarse ofendida por el delito, en vez de acusación popular).

II. LEGITIMADOS PARA SU EJERCICIO: REFERENCIA A LOS EXTRANJEROS Y A LAS PERSONAS JURÍDICAS

Todos los ciudadanos españoles pueden ejercitar la acción popular (artículo101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). No obstante, al igual que ocurre, con la acusación particular, existen ciertos supuestos en la Ley procesal penal, previstos en su 102 y 103, en que se excepciona el ejercicio de la acción penal. En concreto, no pueden ejercitar la acción, 1) Cuando no se goce de la plenitud de los derechos civiles, 2) Para el que hubiere sido condenado dos veces por Sentencia firme como reo del delito de denuncia o querella calumniosa, por la que hay que entender actualmente, el delito de acusación y denuncia falsa, y 3) Para el Juez o Magistrado, si bien en todos los supuestos anteriormente indicados, pueden ejercitar la acción penal por delitos o faltas cometidos contra sus personas o bienes o contra los de sus familiares más próximos (cónyuges, ascendientes, descendientes, hermanos consanguíneos, uterinos o afines).

Cabe preguntarse, si los ciudadanos extranjeros, pueden o no ejercitar la acción popular. De los anteriores preceptos, y de la previsión contenida en el artículo 270 de la citada Ley procesal penal, se ha de responder negativamente, ya que la posibilidad del ejercicio de la acción penal por parte de los extranjeros queda limitada a cuando sean los ofendidos por el delito, y condicionada, además, a la prestación de fianza salvo que dispongan lo contrario los Tratados Internacionales. En éste sentido, el citado precepto establece, que "También pueden querellarse los extranjeros por los delitos cometidos contra sus personas o bienes, o las personas o bienes de sus representados, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 280, si no estuvieran comprendidos en el último párrafo del 281". Por tanto, tampoco puede ejercitar la acción popular, en los supuestos en los que la Ley procesal penal exija denuncia o querella del ofendido (artículo 104 de dicha ley).

Igualmente, hay que preguntarse si dada la expresión legal de "ciudadanos", el derecho de ejercicio de la acción penal mediante la acción popular puede ser ejercitado o no por las personas jurídicas.

A éste respecto, el Tribunal Constitucional, ha extendido el concepto de ciudadano, no sólo a las personas físicas sino también a las jurídicas, al no existir ninguna razón que justifique una interpretación restrictiva de dicho término previsto en el artículo 125 de la Constitución y en las normas reguladoras de la acción popular, e inclusive algunas de ellas, mediante el ejercicio de la acción popular, pueden cumplir más eficazmente el cumplimiento de sus fines (Sentencias de dicho Tribunal Constitucional 241/1992, y 34/1994, de 31 de enero).

Y respondida afirmativamente la posibilidad de que las personas jurídicas puedan ejercitar la acción popular, la siguiente cuestión es si lo podrían realizar las de naturaleza pública, como lo sería una Administración Pública

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 311/2006, de 23 de octubre, en relación con las de 175/2001, de 26 de julio, 241/1992, 34/1994, 50/1998) declaró que dado que los artículos 125 de la Constitución y 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, permiten el ejercicio de la acción popular "en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine", será la ley procesal la que delimite si cabe o no dicho ejercicio de la acción popular para dicha clase de personas jurídicas, y dado que la Ley procesal penal la admite con carácter general, salvo respecto del enjuiciamiento de las infracciones perseguibles sólo a instancia de parte (artículo 104 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) cabe concluir que en la regulación general no hay exclusión expresa de las personas jurídico-públicas para el ejercicio de la acción popular.

En dicha Sentencia 311/2006, reiterada en la más reciente de 8/2008, de 21 de enero, en un supuesto de intento personación por parte de la Generalitat Valenciana, en concepto de acusación popular en el seno de un procedimiento penal por la comisión de un delito de homicidio en el seno de la denominada violencia doméstica, personación que se fundamentaba en la expresa previsión que al respecto se realiza en el artículo 36 de la Ley autonómica Valenciana 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre hombres y mujeres, indicó, que con dicha regulación, no podía excluirse la personación como acusación popular de la referida entidad jurídico-pública. Así indica, "...La ley prevé, por tanto, la posibilidad de que la Generalitat Valenciana se persone ejerciendo la acción popular en algunos de los procesos penales seguidos por violencia de género, esto es, en aquéllos en los cuales la víctima sea residente en la Comunidad Autónoma y siempre que se haya producido muerte o lesiones graves. ...En el ejercicio de la jurisdicción de amparo, desde la perspectiva del derecho de acceso al proceso aquí alegado, existiendo una ley vigente, no impugnada ante este Tribunal, que prevé la posibilidad de ejercicio de la acción popular por la Generalitat Valenciana, no compete a este Tribunal pronunciarse sobre la oportunidad de tal previsión legal ni sobre su constitucionalidad. De otra parte, el precepto contenido en el artículo 36 de la Ley de las Cortes Valencianas 9/2003, de 2 de abril, no puede desconocerse por los órganos judiciales e inaplicarse, como hace de facto la Audiencia Provincial de Valencia, con el argumento de que "crea una forma de acusación, invadiendo legislación estatal y la doctrina sostenida por el Tribunal Constitucional", pues como hemos declarado en la Sentencia 173/2002, de 9 de octubre, los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (Sentencia 73/2000, de 14 de marzo), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (Sentencia 17/1981, de 1 de junio)".

Por tanto, de acuerdo con dicha doctrina, hay que concluir, en que si una ley, estatal o autonómica, prevé la personación de una Administración pública en un proceso en concepto de acusación popular, ésta deberá ser admitida. En concreto, la Ley procesal penal, prevé, en su artículo 110, que "cuando el delito o falta cometida tenga por finalidad impedir u obstaculizar a los miembros de las corporaciones locales el ejercicio de sus funciones públicas, podrá también personarse en la causa la Administración local, en cuyo territorio se hubiere cometido el hecho punible".

Sin embargo, también es verdad que ello no supone que siempre y en cualquier caso se pueda personar cualquier Administración ya que parta actuar en defensa de la Ley está el Ministerio Fiscal, y así, como señala el Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia de 26 Feb. 2013, recurso 907/2012, “la acción "pública"-que pertenece a la sociedad en general, y no a ninguna administración territorial- se ve representada por el Ministerio Fiscal, constitucionalmente regido por los principios de legalidad e imparcialidad y llamado a ejercer la acción de la Justicia, conforme al art. 124 Constitución Española. En efecto, como supuesto esencial de "interés público tutelado por la Ley", la acción pública penal pertenece en exclusiva al Ministerio Fiscal, conforme al artículo 124 Constitución Española. Esto arrastra una consecuencia: ninguna administración puede arrogarse una acción pública penal con la excusa de su posible conexión con alguna de sus competencias. El Gobierno de una Comunidad Autónoma puede ser competente, por ejemplo, en materia de protección del medio ambiente, pero eso no le legitima para ejercer acciones públicas penales por delito ecológico. Cuando en el ejercicio de sus competencias, observa la posible comisión de un tipo penal, conforme a las normas reguladoras del procedimiento administrativo, debe ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal, con suspensión del expediente sancionador. Una persona jurídica pública puede, en principio, ejercer la acusación particular en cuanto "ofendido", o "perjudicado" por el delito, en los mismos términos que un particular, pero no puede invocar sus atribuciones y competencias como elemento que le atribuya un interés suficiente para la personación como acusador "público". Ni puede enmascarar esa condición, bajo la fórmula de una acusación popular reservada a los ciudadanos, pero no a las Administraciones. La acción popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la participación de más poderes en la Justicia.”

Lo que el TS apunta es que en definitiva, se sostiene sencillamente que no hay habilitación legislativa general para que las personas jurídicas públicas ejerzan la acción popular, por lo que ha de ser un concreto precepto de Ley el que recoja esa opción. Y así, el Tribunal Supremo llega a las siguientes conclusiones:

  • 1) Ante todo, siendo lo relevante conforme a la nueva doctrina constitucional la concreta regulación del derecho de acción popular, considera que el sistema general de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no permite inferir que sea posible su ejercicio por entidades públicas. Y esto por dos motivos. Primero, "por razones de coherencia interna del sistema, ya que si las entidades jurídico-públicas defienden, por definición, cuando actúan como acusación popular, intereses públicos y generales, para esa defensa ya se cuenta, en el proceso penal, con la figura del Ministerio Fiscal". Segundo, "porque los derechos del acusado podrían verse seriamente afectados", pues "el acusado debería defenderse frente a dos entidades públicas, el Ministerio Fiscal y la persona jurídico pública, que no son ofendidas por el delito y defienden intereses similares. En definitiva, mediante el uso generalizado de la acción popular se llegaría a generar una "acción pública alternativa".
  • 2) En segundo lugar, no puede argumentarse la posibilidad de ejercicio de la acción popular "por silencio de la Ley", al no resultar de aplicación directa el artículo 125 CE. Es preciso que la Ley "regule expresamente las condiciones de ejercicio de la acción" conforme a la dinámica de un derecho de configuración legal, máxime cuando éste incide negativamente en el derecho de defensa.

La interpretación efectuada por la STC 311/2006 se ha visto confirmada y ampliada en dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional del año 2008. En primer lugar, la STC 18/2008, de 31 de enero que reitera los argumentos referidos. Un tribunal penal no puede rechazar la aplicación de la Ley Autonómica que contempla la legitimación del Gobierno de la Comunidad en un proceso de violencia de género -en este caso, el artículo 18 de la Ley madrileña 1/2004, de 1 de abril- ya que no le corresponde la fiscalización de las normas postconstitucionales con rango de Ley. En su escueto fundamento jurídico, el Tribunal se remite a la sentencia 8/2008, de 21 de enero. Esta supone un paso cualitativo, pues admite más claramente la constitucionalidad de las normas autonómicas atributivas de legitimación en concepto de acción popular, amparándose en que, conforme a la doctrina sentada en la STC 175/2001, de 26 de julio, la norma es expresa y ha de interpretarse conforme al principio "pro actione", sin referencia alguna al hecho de que la Ley autonómica no haya sido objeto de cuestión de inconstitucionalidad.

III. REQUISITOS Y RESTRICCIONES PARA SU EJERCICIO: REFERENCIA A LA FIANZA

El ejercicio de la acción popular debe realizarse, necesariamente, mediante la interposición de una querella (artículo 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal), sin que sea posible, a diferencia del acusador particular, su mera personación sin formulación de querella, y sin que exista tampoco, por tanto, el denominado ofrecimiento de acciones por parte del órgano judicial instructor (artículos 109, 109 bis y 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Ahora bien, ¿sería necesaria la interposición de una querella, si el procedimiento judicial ya se ha iniciado? La respuesta es afirmativa, porque el legislador no ha establecido otra forma de ejercicio de esta acción (artículos 270 y 109, 109 bis y 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal).

Únicamente puede ejercitarse la acción popular para la persecución de delitos públicos, estando excluida, la posibilidad de ejercicio en los denominados delitos privados, como los de calumnia e injuria, y los delitos semipúblicos, que exigen la formulación de denuncia para su persecución (artículo 104 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal), siendo lógica dicha restricción, ya que en los delitos privados únicamente va a ser parte en el proceso el ofendido, y en los semipúblicos, porque la iniciación del proceso queda a disposición y voluntad del ofendido, continuando como parte el Ministerio Fiscal, pero sin posibilidad de ejercicio de la acción popular.

A su vez, el acusador popular, a diferencia del particular, debe prestar fianza, en la clase y cuantía que fije el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio (artículo 280 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). La finalidad del establecimiento de la fianza, es asegurar los posibles perjuicios y consiguientes responsabilidades que pudieran derivarse de una acusación calumniosa o de una conducta procesal maliciosa o negligente por parte del acusador.

La fianza que se exija por el órgano judicial penal, debe ser proporcionada a la capacidad económica de quien quiere ejercer la acción popular, sin que pueda exigirse en una cuantía desproporcionada, que pueda hacer ilusorio el ejercicio de dicha acción (artículo 20.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Esta exigencia de fianza, tiene lugar incluso aunque el proceso penal ya esté iniciado por la interposición de otra querella (Sentencias del Tribunal Constitucional 62/1983, y 79/99, de 26 de abril).

El Tribunal Constitucional, ha declarado la constitucionalidad de la exigencia de una fianza para la personación del acusador popular, al no ser en sí misma contraria al contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución, pues no impide por sí misma el acceso a la jurisdicción (Sentencias de dicho Tribunal 62/1983, 113/1984 y 147/1985), siempre que su cuantía, en relación a los medios de quienes pretenden ejercitarla, no impida ni obstaculice gravemente su ejercicio, pues ello conduciría en la práctica a la indefensión que prohíbe el artículo 24.1 de la Constitución Española.

Así en la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/1999, de 26 de abril, no se estimó irrazonable y arbitraria la exigencia por el Juez de Instrucción de la fianza de un millón de pesetas para el ejercicio de la acción popular por parte de una Asociación de abogados en un procedimiento penal por delitos contra funcionarios públicos, atendiendo al céntrico domicilio social de la misma, al prestigio y antigüedad colegial de los letrados firmantes del recurso, y a la posibilidad de exigir una derrama entre los asociados, de lo que se deduce que la Asociación podía proveerse de medios económicos en cuantía suficiente para hacer frente a la fianza exigida.

Ahora bien, ¿la exigencia por un órgano judicial de una fianza que la parte que desea personarse, estime indebida o excesiva, implica necesariamente, que la parte deba constituir un depósito para poder recurrir dicha resolución?, o en otros términos, ¿para poder discutir la necesidad de la fianza en un proceso, debe previamente constituirse un depósito?.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 326/1994, de 12 de diciembre, declara la innecesaridad de la exigencia de dicho depósito previo exigido por un órgano judicial, ya que, aunque resulta obvio que quien no sea parte en un proceso penal carece de capacidad para hacer valer las pretensiones propias de parte, como la interposición de recursos, sin embargo no puede negarse a dicha parte que no pueda cuestionar los requisitos a los que el órgano judicial condiciona el ejercicio de la acción. Por ello, resuelve, que "...La no prestación de la fianza no justifica, pues, la inadmisión a trámite del recurso de reforma y subsidiario de apelación interpuestos...".

Para poder recurrir las resoluciones judiciales que se dicten en el proceso precisa la constitución de un depósito al efecto (que abarca una cuantía desde los 25 euros si se trata de recurrir resoluciones judiciales que no pongan fin al proceso ni impiden su continuación, de 30 euros si se trata de un recurso de queja, y que alcanza hasta los 50 euros si se trata de un recurso de apelación, casación y revisión). Esta previsión, que no es exigible a las demás partes del proceso penal, fue establecida por la Disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial introducida por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial.

IV. SUPUESTOS DE NECESIDAD DE PERSONACIÓN COMO ACUSACIÓN POPULAR. DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE PERJUDICADO U OFENDIDO POR EL DELITO. ¿PUEDE EL ACUSADOR POPULAR EJERCITAR TAMBIÉN LA ACCIÓN CIVIL DERIVADA DEL DELITO?

En la práctica judicial, en muchos supuestos, distintas asociaciones y colectivos, solicitan su intervención como acusadores particulares, en lugar de cómo acusadores populares, por entender que de alguna forma son perjudicados por el delito.

Aunque hay que analizar cada supuesto en cuestión, es lo cierto, que en general, se viene a considerar como ofendido o perjudicado al que lo es de modo directo, y no al que sólo puede serlo de un modo indirecto.

Así, el autos de la Sección Octava de la Audiencia Provincial de Barcelona de 6 de octubre de 2004, en un proceso penal incoado en virtud de querella del Ministerio Fiscal por delito de prevaricación y malversación de caudales públicos contra los miembros de una corporación municipal, ante la pretensión de personación de una Asociación de vecinos del municipio, entendió, que el mero hecho de ser vecinos del Ayuntamiento del que forman parte los querellados, no cabía suponer que se les había irrogado perjuicios a la citada Asociación, al realizar tal afirmación sin justificar afectación directa alguna respecto de las resoluciones pretendidamente prevaricadoras, ni se justificaba que el dinero malversado tuviera relación alguna con la Asociación personada, sin que pudiera proyectarse un hipotético perjuicio para las arcas municipales sobre los intereses de la citada Asociación.

A similares conclusiones llega el Auto de 5 de julio de 2004, de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Madrid, en un procedimiento sobre prevaricación de funcionarios públicos, al indicar, que es el afectado favorablemente por la resolución arbitraria, el que reúne la condición de perjudicado, pudiendo los demás verse afectados de un modo genérico o difuso pero no los convierte en perjudicados u ofendidos, por lo que su personación únicamente sería posible en concepto de acusador popular.

Igualmente, el auto de 13 de marzo de 2006, de la indicada Sección y Audiencia Provincial, en un delito contra el medio ambiente, donde el portavoz de un grupo político de una corporación, que no ésta misma, pretendía su personación como perjudicado aludiendo ser representante de la ciudadanía, se indicó que la ciudadanía no era titular del bien jurídico protegido, pudiendo personarse en concepto de acusador popular.

Igualmente el auto de 23 de junio de 1998 de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ante la pretensión de personación del Colegio de Abogados de la localidad como perjudicado en un procedimiento de estafa, tráfico de influencias y cohecho, estima que su personación únicamente puede ser en concepto de acusador popular, por no ser el ofendido por los indicados delitos.

Respecto del posible ejercicio de la acción civil por parte de la acusación popular, normalmente, se viene interpretando su imposibilidad al no ser el acusador popular el directamente perjudicado por el delito. Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1992, vino a estimar que no es viable dicha acción civil por parte de la acusación popular, ya que, la acción civil sólo afecta a los perjudicados o al Ministerio Fiscal (artículos 108 y 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal), por lo que debe haber sido solicitada por el concreto perjudicado o por el Ministerio Fiscal.

V. EJERCICIO EN PROCESOS ABREVIADOS: DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Para finalizar, es preciso constatar que, partiendo de que el artículo 125 de la Constitución habilita al legislador "para determinar en qué procesos puede ser ejercida, sin estar obligado, por lo tanto, a reconocerla en todas las especies de procesos, y a establecer la forma del ejercicio allí donde la acción popular sea legitimada", la doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo ("Caso Botín" y "Caso Atutxa") aún no consolidada, ha venido a diferenciar el papel que puede jugar la acusación particular en los procedimientos sumarios ordinarios y en los abreviados. Según esta doctrina, mientras en los procesos sumarios bastaría la petición de la acusación popular para acordar la apertura del juicio oral, aunque acusación particular y Fiscal no lo solicitaran, en los procedimientos abreviados, de conformidad con el tenor del artículo 782.1. de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la simple petición de la acusación popular no es suficiente para decretar la apertura (Sentencia Sala Segunda Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2007, Recurso de Casación 315/2007) en la medida que el legislador ha excluido conscientemente esta posibilidad, dentro del desempeño de su competencia para organizar el proceso, con respeto al principio de celeridad y necesario equilibrio entre el derecho de defensa y la multiplicidad de acusaciones, admitiéndose como única excepción ("Caso Atutxa", Sentencia de 8 de abril de 2008, Recurso de Casación 408/2007) que se trate de delitos -como el de desobediencia-, que carecen de un perjudicado concreto susceptible de ejercer la acusación particular ("en los casos en que tal acusación particular, dada la índole del delito enjuiciado, no pueda personarse en la causa, sencillamente porque no es posible concebir su existencia"), supuesto en que sí es posible abrir la fase de juicio oral o plenario con la única petición de la acusación popular, aunque el Fiscal no lo pida, precisamente para evitar que el ministerio público monopolice el ejercicio de la acción penal.

VI. ¿EXISTE LA POSIBILIDAD DE EJERCITAR LA ACCIÓN POPULAR EN EL ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN DE MENORES Y EN LA JURISDICCIÓN MILITAR?

En la Jurisdicción de Menores, únicamente se contempla la posible intervención de la acusación particular (artículo 25 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores), sin que pueda proceder la intervención en concepto de acusación popular, pues como se indica en la Exposición de Motivos de dicha ley, "...en estos casos el interés prioritario para la sociedad y para el Estado coincide con el interés del menor".

Respecto de la Jurisdicción Militar, no se hace referencia en la Ley Procesal Militar, más que a la acusación particular y la civil, en su artículo 127, por lo que, en principio viene entendiéndose que no cabe el ejercicio de la acción popular ante la Jurisdicción Militar, sin perjuicio de que la Sentencia del Tribunal Constitucional 179/2004, de 21 de octubre, anuló parcialmente el precepto. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 280/2000, de 27 de noviembre, con cita de su anterior Sentencia 64/1999, de 24 de junio, rechaza la existencia de una posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por no haber admitido las resoluciones judiciales previas la personación como acusación popular de una Asociación de información para la defensa de los soldados, por no venir expresamente prevista en su legislación específica, además de no resultar irrazonable entender que tanto la Ley procesal penal común como la Ley Orgánica 2/1989 Procesal Militar, regulen una sola acción penal (no dos, particular y popular) y, por ello, tampoco puede serlo interpretar, que el régimen de la acción popular establecido en la Ley de Enjuiciamiento Criminal no puede aplicarse como supletorio de lo establecido en la citada Ley Orgánica 2/1989, al resultar incompatibles dada la distinta amplitud con que una y otra norma regulan el ámbito de los legitimados para ejercer la acción penal.

VII. ¿EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN POPULAR TIENE LA MISMA INTENSIDAD QUE LA PARTICULAR O LA PÚBLICA? ¿PODRÍA, EN EL DENOMINADO PROCEDIMIENTO ABREVIADO LLEGAR A DECRETARSE Y CELEBRARSE JUICIO ORAL, ÚNICAMENTE A INSTANCIA DE LA ACUSACIÓN POPULAR, CUANDO EL MINISTERIO FISCAL, Y LA ACUSACIÓN PARTICULAR HAN SOLICITADO EL SOBRESEIMIENTO?

Es una cuestión de una enorme actualidad y trascendencia práctica. La cuestión se suscitó porque en el artículo 782 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, dentro de la denominada "preparación al juicio oral" en el procedimiento abreviado, cuando se prevé que las partes acusadoras puedan no solicitar la apertura del juicio oral sino el sobreseimiento, en cuyo caso el Juez debe acordar dicho sobreseimiento, al mencionar a dichas partes acusadoras, únicamente hace referencia a la acusación particular y al Ministerio Fiscal, sin hacer referencia a la acusación popular. De ahí, que ha surgido la cuestión de si cabría acordar la apertura de juicio oral, únicamente a instancia de la acusación popular, aunque las acusaciones pública, del Ministerio Fiscal y particular, hayan solicitado el sobreseimiento.

Desde luego, no se cuestiona la posibilidad de que ello pueda tener lugar dentro del procedimiento ordinario conocido como sumario ordinario, ni tampoco que en el procedimiento abreviado no pueda intervenir la acusación popular. La cuestión es si, personada correctamente una acusación popular dentro del procedimiento abreviado, si cabría que dicha parte sea la única que solicite apertura de juicio oral y, en su caso, formule acusación.

El Tribunal Supremo, en una importante y reciente Sentencia, 1045/2007, de 17 de diciembre, que tiene siete votos particulares lo que da idea de la importancia de las deliberaciones y de la resolución, ha entendido, que el principio de legalidad en su vertiente procesal, en concreto el artículo 782.1 de la Ley procesal penal, impide que se pueda decretar la apertura de juicio oral únicamente a instancias de la acusación popular, tratándose de una enumeración cerrada de quienes están autorizados a solicitar por sí la apertura de juicio oral, entendiendo que la expresión "acusación particular", conforme a la Exposición de Motivos de la Ley 38/2002, de 24 de octubre, debe interpretarse como referida, exclusivamente, al ofendido o perjudicado por el delito, lo cual se reitera en el apartado segundo del citado precepto, al hacer referencia, únicamente a que si el Fiscal solicita el sobreseimiento y no hay acusador particular personado, el Juez deba comunicar tal circunstancia a los directamente perjudicados por el delito.

En el desarrollo argumental de tan importante Sentencia, estima en relación a la previsión de ejercicio de la acción popular en el artículo 125 de la Constitución, que el "legislador está constitucionalmente habilitado para determinar en qué procesos puede ser ejercida, sin estar obligado a reconocerla en todas las especies de procesos, y a establecer la forma del ejercicio allí donde la acción popular sea legitimada. Por lo tanto, tuvo facultades para establecer límites a la acción popular en el procedimiento abreviado que pueden no haber sido establecidos para otras especies de procesos penales". Entiende que de esta manera, no se anula el derecho de la acción popular, pues le reconoce importantes derechos procesales como el de iniciar por sí el proceso, solicitar medidas cautelares, impulsar la instrucción mediante ofrecimiento de pruebas o participar con plenitud de facultades en la producción de la misma.

El Tribunal Supremo, para alcanzar dicha conclusión, además de hacer referencia a que la Constitución no menciona la necesidad de una igualdad absoluta entre el Ministerio Fiscal y los que tengan la pretensión de ejercer la acción popular, por remitirse a lo que la ley determine y no tener dicha acusación el carácter de parte esencial del proceso, de hacer también referencia al carácter restrictivo que en el derecho comparado tiene la intervención de la acción popular, a estar satisfecho el interés social y el particular del perjudicado, así como que el legislador no ha querido conceder un derecho superior a la acusación popular cuando las partes afectadas no han solicitado la apertura de juicio oral, y a los debates parlamentarios, hace alusión a que en el procedimiento abreviado tiene por objeto delitos que considerados en abstracto, constituyen delitos de menor gravedad que los que son objeto del procedimiento ordinario, lo que justifica la abreviación del procedimiento y las medidas para agilizarlo, entre las que el Legislador ha considerado adecuada la norma del artículo 782.1 de la Ley procesal penal.

Igualmente añade, que aunque la Constitución no obligaba a establecer una acción absolutamente autónoma por parte de la ley de desarrollo, es lo cierto, que aún reconociendo que ha sido configurada como autónoma respecto de la acción del Fiscal, "esta autonomía no queda absolutamente sin efecto, porque tenga limitada la solicitud de apertura de juicio oral a su sola instancia, siendo procesalmente factible, al implicar la apertura de juicio oral un efecto manifiestamente restrictivo de los derechos del acusado, así como consecuencias extra-procesales, que, en una ponderación de los bienes constitucionales en conflicto, justifican ampliamente la limitación del derecho de la acusación popular".

VIII. ¿SI SE PERSONAN VARIAS ACUSACIONES POPULARES EN UN PROCESO PENAL, SE LES PUEDE IMPONER LA MISMA REPRESENTACIÓN PROCESAL Y DEFENSA?

El artículo 113 de la Ley procesal penal, permite al Tribunal, "si fuere posible" indica el precepto, requerir a las partes acusadoras para que actúen bajo una misma representación y defensa. La previsión de dicho precepto puede extenderse no sólo a las acusaciones particulares, sino también a las populares. Su finalidad, es la evitación de innecesarias reiteraciones en las actuaciones judiciales, que a su vez, pudieran hacer padecer el derecho a no sufrir retrasos indebidos, pero lógicamente, dicha finalidad debe conjugarse con el derecho de defensa.

El Tribunal Constitucional, 154/1997, de 29 de septiembre de 1997, recordando su anterior Sentencia 191/1991, sostiene que esta facultad de apreciación judicial no puede entenderse como enteramente discrecional, al deber conciliarse los dos indicados principios. Dicha expresión, "si fuere posible", exige, por supuesto, que concurra, una necesaria ausencia de incompatibilidad entre las distintas partes que ejercen la acción penal o civil derivada del delito, sino que es exigible, además, una suficiente convergencia de intereses, e incluso de puntos de vista, en la orientación de la actuación procesal que haga absolutamente inútil la reiteración de diligencias instadas por sus respectivas representaciones y asistencias letradas. En otro caso, se produciría una merma del derecho de defensa ante los Tribunales que difícilmente se justificaría en aras de una economía procesal.

Precisamente, tratándose del ejercicio de la acción popular, dicho Tribunal, estima más factible la confluencia de intereses, ya que, resulta obvio que la eventual reclamación de perjuicios concretos por parte de los ofendidos por la infracción puede dar lugar, en mayor medida, a una divergencia de intereses y actuaciones procesales entre estos últimos y los primeros que cuando la acción ejercitada es únicamente de índole penal. No obstante, añade, que "...ello no excluye tajantemente que, cuando se trate de diversas acusaciones populares entre sí, o cuando concurran éstas y acusaciones particulares en una misma causa penal o, incluso, en los supuestos en que la pluralidad de acciones derive de varias acusaciones particulares, pueda existir divergencia de intereses o enfoques en la actuación procesal que hagan necesaria, o acaso imprescindible, la defensa técnica y representación singularizada de cada una de ellas". Por tanto, habrá que estar a las concretas circunstancias para valorar, si existe o no convergencia de intereses entre dos partes acusadoras que pueda justificar, constitucionalmente, la limitación del derecho de defensa.

IX. CRITERIOS PARA LA IMPOSICIÓN DE COSTAS CUANDO INTERVENGA UNA ACUSACIÓN POPULAR

La Ley procesal penal, en su artículo 240.3, únicamente prevé la condena en costas del querellante o actor civil, cuando resulte de las actuaciones que han actuado con mala fe o temeridad. Por tanto, no se hace referencia a las costas del acusador popular.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, tratándose de la acción popular, ha sentado la regla contraria, al decir que el ejercicio de la acción popular, en tanto que prevista para personas físicas o jurídicas no directamente afectadas por los hechos delictivos, no puede dar lugar a una repercusión de las costas debidas a su iniciativa procesal, y ello, porque en la generalidad de los delitos, hay siempre alguien concernido en primera persona por las consecuencias lesivas que de ellos se derivan normalmente (Sentencia de dicho Tribunal de 17-11-2005). Ahora bien, dicha resolución, matiza dicho criterio general, cuando se trata de delitos que afectan negativamente a los que se conocen como "intereses difusos", es decir, a los intereses colectivos de una generalidad de personas, como lo son los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, ya que la actuación de la acusación popular puede entenderse el cauce más natural para la actuación de los legítimamente interesados en la persecución de delitos contra los bienes colectivos, en cuyos supuestos, permite que sigan el mismo criterio de imposición de costas que el establecido para el querellante o actor civil.

En esta materia, recoge la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, de 2 de diciembre de 2009, recurso 722/2009 que: "En orden a la inclusión de la condena en costas de la acusación popular, es cierto que constituye un criterio general sustentado por esta Sala la exclusión de las mismas, aunque existen excepciones, fundamentalmente en casos de intereses difusos (cfr. Sentencias del Tribunal Supremo 1811/2001, de 14 de mayo; 149/2007 de 26 de febrero; 381/2007 de 24 de abril; 413/2008 de 30 de junio, etc.). En supuestos como el presente en que el interés de la acusación popular no es extraño a los de la perjudicada, su carácter de tutor testamentario y sustituto hereditario justifican la defensa de los derechos de la incapaz y como tiene dicho esta Sala, en ocasiones los intereses difusos de la acusación popular no son tales, pudiendo justificar una afectación próxima de los daños del delito en su esfera personal. En nuestro caso, aunque no existía una directa representación de la incapaz, en el fondo la acusación popular defendía intereses no difusos sino directos de la perjudicada, a la vista de las responsabilidades penales de los demás familiares implicados."

A destacar también, el pronunciamiento del Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia de 2 de julio de 2009, recurso 11521/2008 que apunta que:

“Las costas de la acusación popular, según una jurisprudencia reiterada no se incluyen en la condena de costas a satisfacer por el condenado, como dicen las Sentencias del Tribunal Supremo 703/2001, de 28 de abril y 515/1999, de 29 de marzo : «la jurisprudencia de esta Sala ha distinguido claramente las costas correspondientes a la acusación particular y las de la acusación popular, en el sentido de que procede la imposición de las primeras al condenado, siempre que la correspondiente actuación acusadora se haya desarrollado normalmente, sin que sus tesis e intervenciones en el proceso puedan tildarse de absolutamente irrelevantes, escandalosamente dispares con las mantenidas por la acusación pública, superfluas o incluso perturbadoras del normal desenvolvimiento del procedimiento (sentencias del Tribunal Supremo de 8 de febrero y 3 de abril de 1995, de 2 de febrero de 1996, entre otras); en tanto que respecto de las segundas mantiene un criterio contrario, al no concurrir en la acusación popular las características propias de la acusación particular, en la que existe un directo ofendido por la infracción que además suele intervenir en el proceso como actor civil en su condición de perjudicado por la infracción penal».

Se trata de un criterio jurisprudencial consolidado, datado de razonable fundamento y cuya vigencia con carácter general no parece que pueda cuestionarse. Así el ejercicio de la acción popular por personas o entidades que no han sido directamente afectados por los hechos delictivos, no pueden dar origen al pago o resarcimiento de las costas originadas por su actuación procesal.

Su posición en el proceso es diferente de la que ostenta la acusación particular. En este último supuesto nos encontramos ante una persona directamente perjudicada u ofendía por el hecho delictivo que trata de perseguir y tiene derecho, según los casos, a que se le indemnice de los gastos realizados para conseguir su posición de parte y actuar en el procedimiento.

En el caso de la acusación popular, su ajenidad a los efectos directamente perjudiciales del delito, le dota de un carácter independiente que le convierte en representante de un difuso interés social en la persecución de los delitos que, por otra parte en nuestro sistema y cuando se trata de delitos perseguibles de oficio, se encomienda con carácter obligatorio al Ministerio Fiscal. Esta posibilidad de actuar, está condicionada ya que sólo puede extenderse al ejercicio de la acción penal estándole vedada cualquier pretensión indemnizatoria o resarcitoria, para la que no está legitimado el actor popular. En consecuencia nunca puede beneficiarse del pago de las costas por parte de los condenados (Sentencias del Tribunal Supremo 2/1998 de 29 de julio, 1237/1998, de 24 de octubre, 515/1999 de 29 de marzo, 1490/2001 de 24 de julio, 1811/2001, de 14 de mayo, 1798/2002 de 31 de octubre).

Pero esto es algo que puede no darse en tales términos, solamente cuando se trata de delitos que -como indica la Sentencia del Tribunal Supremo 1318/2005, de 17 de noviembre - afectan negativamente a los que se conocen como "intereses difusos".

El daño que los mismos producen incide sobre bienes colectivos, que son el contenido de los derechos llamados "de tercera generación", categoría de derechos que vive en una dimensión que es siempre transpersonal, ya que interesan directamente a sujetos colectivos, a la ciudadanía en general e incluso a las generaciones futuras, como ocurre con los que inciden en el medio ambiente.

Por tanto, y en general, puede muy bien afirmarse que el cauce de la acción popular es el más natural para dar curso a actuaciones de los legítimamente interesados en la persecución de delitos contra los aludidos bienes colectivos, que actúen en la calidad de genéricos perjudicados. Y siendo así, -como sigue diciendo la misma sentencia- en presencia de determinadas condiciones, el mismo criterio de la afectación y el interés, interpretado a tenor de la naturaleza de los bienes y derechos de que se trata, deberá servir para fundar eventuales condenas al pago de las costas de la acusación popular, con perfecto encaje en la previsión del artículo 124 Código Penal (Sentencia del Tribunal Supremo 381/2007, de 24 de abril).

Por tanto, cuando la acusación popular actúe en defensa de intereses difusos en los que no hay persona física ofendida por el delito, caso en el que procedería el devengo de sus costas procesales, siempre que se cumplieran los requisitos generales de ésta (Sentencia del Tribunal Supremo 149/2007, de 26 de febrero).”

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