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Actuación administrativa

Actuación administrativa

La clasificación tripartita tradicional que distinguía entre actividad de policía, fomento y servicio público, actualmente se considera superada, distinguiéndose entre actividades de dirección (planificación, organización y control) y de gestión (vigilancia, control fomento, información, prestación, etc.). Analizaremos a continuación la problemática que plantea la actuación administrativa.

Actos administrativos y Potestad reglamentaria

¿En qué consiste la actuación administrativa?

El Derecho administrativo no sólo es una rama del ordenamiento jurídico, sino también una de las ciencias que se califican de sociales y la elaboración de la ciencia del Derecho administrativo es el resultado de un trabajo de análisis de las interrelaciones entre las normas administrativas y el descubrimiento de los principios que da el sentido a esas normas, permitiendo una interpretación de las mismas que hace posible su traducción en términos de justicia

Es cierto que los particulares y los poderes públicos están sujetos al ordenamiento jurídico, tanto al constitucional corno al ordinario, al amparo del artículo 9.1 de la Constitución, y ese ordenamiento ha de servir para la realización de los valores superiores de la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, preconizados en el artículo 1.1 de la Constitución.

Los iusadministrativistas, al analizar las normas y el descubrimiento de los principios que dan coherencia al sistema, ordenan conforme a un sistema conceptual, el extenso contenido sobre el que opera la actuación administrativa como conjunto de manifestaciones del poder público y las formas de su ejercicio en la compleja sociedad de nuestros días.

Surge así la distinción entre acto y actividad o actuación, por un lado, y ordenación por sectores de las distintas formas de actividad de la Administración pública, por otro, que constituye uno de los instrumentos utilizables para tratar de conocer el campo del ordenamiento administrativo.

La doctrina científica se ocupa de introducir un principio de orden en ese conjunto de actuaciones y actividades administrativas que el Profesor Jordana de Pozas ya concretó en tres activaciones típicas: la policía, el fomento y el servicio público.

Sin embargo, esa clasificación ha ido hoy superándose, elaborándose nuevas propuestas que completan el alcance de la actuación administrativa, diferenciando las actuaciones o actividades de dirección, como son las de planificación, organización y control; las actuaciones y actividades de gestión, como son las de vigilancia, información, control, fomento, prestación, construcción, defensa, procuración de medios y todo ese conjunto integra los elementos sustanciales de lo que es la actuación administrativa.

¿Qué problemática legal y jurisprudencial genera?

Desde el punto de vista de la legalidad constitucional, el principio de eficacia informa la actuación de las Administraciones públicas y tiene rango constitucional, con sujeción al artículo 103.1 de la Constitución, pues constituye el fundamento de la fuerza jurídica de los actos de las Administraciones públicas que están sujetos al Derecho administrativo.

Este principio de eficacia adquiere especial relevancia cuando de actuaciones administrativas concretas se trata.

Así lo reconoce la sentencia de 26 de julio de 2002, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Rec. 8558/1997.

También lo establece el Auto TS de 29 de febrero de 1992 al señalar que el control de la ejecutividad ha de desarrollarse teniendo en cuenta el fundamento de la propia ejecutividad que una reiterada jurisprudencia -Autos de 19 de septiembre de 1990, 31 de julio de 1991, 25 de enero de 1992, etc.- liga no sólo al principio de eficacia de la actuación administrativa -artículo 103.1 de la Constitución- sino también, se destaca, a la presunción de legalidad del acto administrativo, apoyo el de esta presunción que resulta insoslayablemente necesario dado que en un Estado de Derecho la eficacia opera dentro de la legalidad como subraya el precepto constitucional citado y también declara la jurisprudencia -en este sentido, la Sentencia TS de 27 de enero de 1992, : "el principio de eficacia no puede implicar mengua de las garantías del administrado".

Así las cosas, cuando la presunción de legalidad se ve destruida prima facie, por una apariencia de buen derecho en la posición del recurrente no contestada seriamente por la administración, esta eliminación, provisional, de uno de los fundamentos de la ejecutividad -el de mayor relevancia en un Estado de Derecho-, habrá de afectar, temporalmente, a su virtualidad.

En esta línea la jurisprudencia viene recogiendo la doctrina del fumus boni iuris como causa determinante de la suspensión -Autos de 20 de diciembre de 1990, 17 enero y 10 julio de 1991, etc.

En suma, todo acto administrativo implica la necesidad de una legitimación de actuación material que se desarrolla dentro de los límites del ordenamiento jurídico y ello establece el alcance y contenido del control jurisdiccional, de forma que en el moderno Derecho Administrativo no solo se realiza el control jurisdiccional del acto, sino también de la actuación, de la actividad, incluso de la vía de hecho de los poderes públicos, recordando, sobre este punto, las valoraciones que efectúa el artículo 25 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y el alcance y contenido de la vía de hecho como actuación carente de norma o de procedimiento, susceptible de enjuiciamiento jurisdiccional.

¿Qué sucede con las actuaciones administrativas realizadas fuera de plazo?

El ordenamiento jurídico administrativo puede prever que la actividad de los administrados y de los órganos administrativos se realice en un determinado término, que es un momento determinado o en un determinado plazo, que es un período de tiempo. En uno y otro caso, el régimen jurídico de los términos y de los plazos es muy distinto, puesto que el término previsto para las actuaciones particulares es de ineludible cumplimiento, sus consecuencias son fatales por el incumplimiento y rige la regla general contraria respecto al previsto para la actuación administrativa.

El artículo 48.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), dice que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ello solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo y en consecuencia, la regla general no es otra que la validez del acto, pues los actos administrativos realizados fuera del plazo son válidos sin perjuicio de la responsabilidad y el acto realizado fuera de plazo es un acto irregular que producirá sus efectos normales, si bien producirá además otros efectos anormales.

La jurisprudencia insiste en que cuando el acto está dictado fuera de plazo, aunque sea válido, la tardanza puede determinar la responsabilidad disciplinaria causante por el funcionario de la demora si hubiere lugar y en todo caso, la adopción de un acto realizado fuera de plazo constituye un supuesto de anulabilidad contemplado en el artículo 48 de la LPACAP, por lo que no es necesario que una norma especial establezca expresamente la sanción de la invalidez para el incumplimiento, sino que basta con que dada la regulación del término o plazo, se desprenda que conlleva su carácter imperativo inderogable, de tal modo que se impone la ineficacia del acto cuando está realizado fuera de los límites temporales.

¿Qué supone la invalidad de un acto del procedimiento? En principio, la anulabilidad de una actuación administrativa de las que se integran en el procedimiento determina la de los actos sucesivos del mismo y, por tanto, la anulación supone retrotraer las actuaciones administrativas al trámite en que se cometió la infracción. Esto es una consecuencia de la naturaleza del procedimiento como combinación de actos cuyos efectos están vinculados entre sí.

Ahora bien, hay que tener en cuenta las siguientes perspectivas: que en aplicación del principio de la presunción de validez del acto se limitan los efectos de la regla general señalada y así, el artículo 49.1 de la LPACAP, establece que la invalidez de un acto de trámite no implica la de los sucesivos que sean independientes del primero y el artículo 51 de esta misma norma reconoce que tampoco afectará a aquellos actos que sin ser independientes del anulado, su contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción origen de la nulidad.

En suma, la regla del artículo 49.1 de la LPACAP, implica que la nulidad o anulabilidad de un acto de una actuación administrativa no implica la de los actos o actuaciones sucesivas en el procedimiento que sean independientes del primero y ello supone la existencia de actos en los que no se da aquella causalidad respecto de actos anteriores que es propia del procedimiento, pues constituyen actos que aun cuando están integrados en el procedimiento, son independientes del acto anulado, de forma que todas las actuaciones administrativas que no traigan causa del acto anulado, han de mantenerse válidas y cuando se repongan las actuaciones al momento en que se cometió la infracción y se repitan los trámites ulteriores, resulta innecesario repetir las actuaciones que eran independientes del acto que incurre en la infracción.

Lo normal es que entre todos los actos que integran el procedimiento existe una conexión causal, de tal modo que cada uno presupone los anteriores, así, la audiencia y vista de todo expediente, el informe de un órgano debe emitirse a la vista de los anteriormente emitidos. Ahora bien, puede suceder que en algún supuesto no se dé aquella relación de causalidad y exista un acto independiente al anulado.

Cuando la infracción consiste en la omisión del trámite de audiencia, respecto de algún interesado, no tendría sentido anular la audiencia concedida a los demás y repetirlas en su caso.

En todo caso, el principio de economía procesal y procedimental, cuyo ámbito de aplicación se extiende a los procedimientos de toda índole, impone la conservación de las actuaciones o trámites cuyo contenido sería el mismo de repetirse las actuaciones, con la consiguiente dilación en la tramitación, en contra del principio de celeridad y eficacia que informa toda actuación administrativa, puesto que los principios de economía procesal y de conservación de las actuaciones son elementos determinantes dentro de los límites infranqueables que afectan a defectos insubsanables y a la posible causación de indefensión.

¿En qué consiste la nulidad y convalidación de actuaciones?

Con la expresión nulidad de actuaciones se designan los supuestos de ineficacia de los actos de un procedimiento como consecuencia de haberse incurrido con anterioridad en un defecto del procedimiento que tiene carácter esencial, partiendo el artículo 51 de la LPACAP, de que se haya producido una nulidad de actuaciones, cuando por omisión de un trámite esencial o por invalidez de un dato de trámite se declara dicha nulidad, en cuyo caso, ha de cumplirse lo dispuesto en el precepto, que señala, literalmente, "el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción", de forma que para que no se infrinja el ordenamiento jurídico la declaración de conservación de los actos o trámites es necesario como requisito esencial, ya que su contenido hubiera permanecido el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad.

En el momento de la declaración de la nulidad de actuaciones únicamente es posible prever que racional y lógicamente la repetición de las actuaciones conducirá a actos del mismo contenido, pero siempre es posible que un órgano administrativo, al volver a hacer un acto o cumplir un trámite cambie de criterio, por lo que lo único relevante a efectos de aplicación del artículo son los datos objetivos del expediente, es decir, si a la vista de esos datos, aun después de la nulidad de actuaciones, es presumible que los actos que se repitan tendrían el mismo contenido que tenían antes de la declaración de nulidad.

Finalmente, la convalidación de toda actuación administrativa consiste en subsanar los defectos de que adolecía el acto supuestamente anulable y en este caso, el procedimiento para verificarlo no es otro que el de la rectificación de oficio o a instancia del interesado del acto, según el tipo de infracción que se hubiera producido, pues si consiste en la omisión de un requisito o trámite esencial, ha de añadirse el requisito o cumplimiento del trámite y si consiste en la inclusión en su contenido de un elemento legal o ilegal, la supresión de éste en caso de ilegalidad, de forma que si contiene la actuación un elemento que no se ajusta a lo exigido por el ordenamiento jurídico, ha de modificarse de modo que se ajuste a los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico y si para la convalidación fuera necesario eliminar algún pronunciamiento del acto favorable al interesado, deberá darse audiencia y vista al interesado, de forma que no se dará audiencia y vista cuando no existan terceros interesados y de la convalidación sólo deriven efectos favorables para el destinatario del acto.

Recuerde que…

  • En el moderno Derecho Administrativo no solo se realiza el control jurisdiccional del acto, sino también de la actuación, de la actividad, incluso de la vía de hecho de los poderes públicos.
  • Todo acto administrativo implica la necesidad de una legitimación de actuación material que se desarrolla dentro de los límites del ordenamiento jurídico.
  • El ordenamiento jurídico administrativo puede prever que la actividad de los administrados y de los órganos administrativos se realice en un determinado término, que es un momento determinado o en un determinado plazo, que es un período de tiempo.
  • El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
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