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Administración Institucional

Administración Institucional

El sector público institucional está formado por aquellos entes jurídicos de carácter instrumental creados por las distintas Administraciones territoriales al amparo del derecho público, ya adoptando formas del derecho privado. Analizaremos a continuación su configuración en las administraciones autonómica y local.

Administración estatal y autonómica

Concepto

Las entidades que integran la llamada Administración Institucional -expresión ésta, por cierto, cada vez más ausente de nuestras leyes- son ante todo precisamente eso, Administraciones, lo cual deja igualmente fuera del concepto entidades que, aunque formalmente públicas, no son Administraciones, tal como ocurre con las Corporaciones de Derecho Público de base sectorial (Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, Comunidades de regantes o usuarios, Juntas de Compensación, etc.).

El concepto de Administración Institucional, o sector público institucional tal y como se denomina en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se contrae en la actualidad a lo que en el ámbito de la Administración estatal se refiere, a los organismos públicos, a las autoridades administrativas independientes, a las sociedades mercantiles estatales, a los consorcios, a las fundaciones del sector público, a los fondos sin personalidad jurídica y a las universidades públicas no transferidas.

Estas Administraciones territoriales crean o instituyen nuevos entes jurídicos, ya al amparo del derecho público (organismos autónomos, entidades de derecho público sujetas al derecho privado, entidades públicas empresariales, mancomunidades y consorcios, entre los más conocidos), ya adoptando formas del derecho privado (sociedades mercantiles, anónimas o de responsabilidad limitada, fundaciones privadas o, incluso, asociaciones). En todos estos supuestos concurre una nota común: la constitución de una entidad, una personificación, con carácter instrumental, cuya dependencia o vinculación con la Administración que la creó da lugar a regulaciones y resoluciones muy diversas.

El conjunto de estas personificaciones públicas instrumentales no coincide con la denominada Administración Institucional, categoría jurídico-administrativa, ésta, mucho más reducida, que se circunscribe a las entidades de derecho público, dependientes de las Administraciones territoriales.

Administración institucional del Estado.

La LRJSP culmina y hace efectivas las conclusiones alcanzadas en el ámbito de la Administración por la CORA y que son reflejo de la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 31.2 de la Constitución, que ordena que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos, y que su programación y ejecución respondan a los criterios de eficiencia y economía. De forma congruente con este mandato, el artículo 135 de la Constitución establece que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

En el ámbito de la Administración General del Estado, se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la Ley, más clara, ordenada y simple, pues quedan reducidos a los siguientes tipos: organismos públicos, que incluyen los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público y fondos sin personalidad jurídica. La meta es la de sistematizar el régimen hasta ahora vigente en el ámbito estatal y mejorarlo siguiendo las pautas que se explican a continuación.

La Administración institucional en las Comunidades Autónomas

El diseño constitucional y estatutario y la evolución de la Administración Institucional en las Comunidades Autónomas

El reconocimiento y la garantía de la autonomía política de las comunidades autónomas, configurada a partir de la Constitución (artículo 2 y título VIII) y los estatutos de autonomía, incluye obviamente la capacidad de instituir personificaciones instrumentales, como manifestación de una potestad organizativa que, por el hecho de la generalización de los poderes legislativos autonómicos, alcanza una potencialidad creadora limitada únicamente por el bloque de la constitucionalidad.

En este sentido, la configuración de una Administración Institucional propia forma parte del ejercicio de las competencias susceptibles de asumir por las Comunidades en relación con "la organización de sus instituciones de autogobierno" (artículo 148.1.1), que sólo se vería matizada por la incidencia de la materia "régimen jurídico de las Administraciones Públicas", cuyas bases corresponde fijar al Estado (artículo 149.1.18).

A partir de ahí, las características generales de la evolución de las entidades que integran la Administración Institucional de las respectivas Comunidades Autónomas pueden resumirse así:

  • a) Progresivamente, las diferentes Comunidades regularán sus personificaciones instrumentales a través de leyes.

    En un primer momento, se tratará de leyes de hacienda pública o de finanzas y de patrimonio, sin descartar algún supuesto en que su objeto lo constituyen, precisamente, tales personificaciones o la propia Administración Institucional.

    Ya en la década siguiente se aprobarán leyes que disciplinan la Administración autonómica, bien de manera específica o conjuntamente con el Gobierno, y que incluirán previsiones relativas a los organismos públicos.

  • b) El recurso a las personificaciones se generaliza en todas las Comunidades, coincidiendo con el auge de lo que, con fórmulas diversas, se ha venido en llamar "fuga al Derecho Privado".
  • c) Pese a disponer de competencias legislativas y, por tanto, de un margen considerable de estructuración normativa, las Comunidades practicarán un acusado mimetismo respecto de la Administración central en relación con la tipología y la regulación de sus personificaciones instrumentales en general.
  • d) Ciñéndonos a la tipología de entes integrantes de la Administración Institucional, pueden distinguirse dos modelos, cuya configuración se produce de manera sucesiva.
    • - El primer modelo se corresponde con la tipología de la Administración central antes de la aprobación de la derogada Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración general del Estado, y que se detallaba en la Ley General Presupuestaria de 1977 (artículos 4 y 6). Aplicado dicho modelo, la tipología adoptada por las Comunidades distinguía:
      • - los organismos autónomos (en algunas sustituida su denominación por la de entidades autónomas), con dos subtipos según el carácter: administrativo; o comercial, industrial, financiero o análogo;
      • - y las entidades de derecho público cuya actividad se sujeta al derecho privado.
    • - El segundo modelo se instaura tras la reforma operada en la Administración general por la Ley de 1997, que diferencia dos modalidades de organismos públicos:
      • - los organismos autónomos, con desaparición de las distinciones anteriores (administrativos, comerciales, etc.);
      • - y las entidades públicas empresariales, que venían a ocupar el lugar de las desaparecidas Entidades de Derecho Público.

    Pese a sus pretensiones de racionalización y unificación, la propia Ley de 1997 contenía un régimen de excepciones (disposiciones adicionales 6.º, 9.º y 10.º), referido a un número significativo de entes públicos, lo que, en el mejor de los casos, suponía la consagración de una modalidad más: la de aquellos que se regían por su normativa específica y supletoriamente por la Ley de Organización.

  • e) En todos los supuestos referidos a organismos y entes públicos, adscritos a uno u otro modelo y cualquiera que sea su denominación, su creación debe llevarse a cabo mediante norma de rango legal.

    En principio, tal exigencia parecía constituir una garantía, aunque en sí misma contenía el mecanismo para excepcionar, cuando así convenga, el régimen general.

    El cumplimiento de esa exigencia se ha llevado a cabo mediante diversas modalidades; así, a través de:

    • - una ley específica, que normalmente es la de su creación;
    • - las leyes de presupuestos, durante la década de los años 80 y los primeros años de los 90, hasta que el Tribunal Constitucional censuró dicha práctica;
    • - tras la objeción, las leyes de acompañamiento de los presupuestos, en los últimos años llamadas de medidas fiscales, administrativas y del orden social;
    • - o leyes generales referidas a las personificaciones instrumentales, o a unos determinados ámbitos de su actividad.

La forma normal de extinción de estos organismos es mediante ley, salvo que la de creación habilite hacerlo mediante decreto del Gobierno en los supuestos que determine (transcurso del tiempo prefijado o consecución de sus objetivos), de modo análogo, pues, al que se recogía en la derogada Ley de 1997 [64.1.b)].

Finalmente, cabe recordar que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece, en primer lugar, dos normas básicas para todas las Administraciones Públicas. Por un lado, la obligatoriedad de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local. Esta inscripción será requisito necesario para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Este Registro permitirá contar con información completa, fiable y pública del número y los tipos de organismos públicos y entidades existentes en cada momento. Y por otro lado, se obliga a todas las Administraciones a disponer de un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, que conlleve la formulación periódica de propuestas de transformación, mantenimiento o extinción.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81.3 de la LRJSP, los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración autonómica y local se regirán por las disposiciones básicas de esta Ley que les resulten de aplicación, y en particular, por lo dispuesto en los Capítulos I y VI y en los artículos 129 y 13, así como por la normativa propia de la Administración a la que se adscriban.

La Administración institucional en los municipios

El reconocimiento de la autonomía de municipios y provincias tiene rango constitucional, que en el caso de los primeros se acrecienta por virtud de la garantía de esa autonomía municipal que se afirma también en la Constitución.

La concreción normativa de esa autonomía local se producirá con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, de la cual se ha afirmado que disfruta de una posición ordinamental especial como norma institucional de los entes locales (preámbulo de la misma ley), lo que le otorga la condición de parámetro de legitimidad constitucional de otras normas (Sentencias del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27.2, FJ 9.°, y 213/1988, de 11.11, FJ 3.°). El entramado jurídico que resulta de la Constitución, Estatutos de Autonomía y Ley 7/1985 es, ciertamente, complejo, pues no en vano ha de permitir la concurrencia de los tres poderes normativos: el estatal, el autonómico y el de los propios entes locales, considerados estos individualmente.

En cualquier caso, está fuera de toda duda que el reconocimiento de la autonomía de municipios y provincias, aunque con una entidad menor que la de las Comunidades produce también el efecto de atribuir una potestad de autoorganización con virtualidades constitutivas de personificaciones instrumentales. Estas administraciones locales, por tanto, no sometidas a tutela ni a control jerárquico de ninguna administración, podrán desplegar esa potestad de autoorganización en el marco de la Ley [Ley 7/1985, 4.1.a)].

La referencia al principio de la autonomía local, así como a la potestad de autoorganización, se justifican por el hecho de que una parte importante de los conflictos entre las manifestaciones de los tres poderes normativos centra su objeto, precisamente, en el ámbito de la organización de los entes locales. De manera que una extralimitación de cualquiera de los poderes suele afectar al espacio normativo reservado a los otros dos.

Formuladas las consideraciones anteriores, hay que señalar que la legislación básica era muy escasa en lo tocante a las personificaciones instrumentales locales en general (organismos autónomos y sociedades públicas, mancomunidades y consorcios), y en relación con la administración local institucional en particular (organismos autónomos). En concreto, sobre estos la Ley 7/1985 únicamente los citaba como forma de gestión directa de los servicios públicos, mientras que la legislación de haciendas locales recogía algunas previsiones (diferenciación entre administrativos y de carácter comercial, industrial, financiero o análogo y otros aspectos económicos y financieros). A nivel estatal mantenía su vigencia el viejo Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, en aquellos aspectos que no hubieran sido derogados por la legislación del Estado constitucional.

La situación era otra en aquellas Comunidades Autónomas cuyos poderes normativos, en ejercicio de las respectivas competencias sobre régimen local, habían extendido la regulación a los servicios públicos y sus formas de gestión. Además del caso de Cataluña (Texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen local, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril), hay que destacar los de Navarra (Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local), Galicia (Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local) y Aragón (Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local).

En relación con las personificaciones instrumentales de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla les resultaba de aplicación la Ley 7/1985 y el Reglamento de Servicios de 1955, de conformidad con las previsiones de sus respectivos Estatutos de Autonomía, aprobados por las Leyes Orgánicas 1 y 2 de 13 de marzo de 1995 (artículo 30 en ambos casos).

La situación descrita ha sido una realidad hasta el 1 de enero de 2004, fecha a partir de la cual ha entrado en vigor la modificación de la Ley 7/1985 operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. En relación con esta Ley es conveniente precisar lo siguiente:

  • - Se trata de una reforma de alcance, tanto cualitativamente en razón de los cambios o novedades que introduce, como en su vertiente cuantitativa.
  • - En lo tocante a la Administración Institucional, la modificación introduce una regulación en extremo minuciosa y que afecta a los Organismo Autónomos y a las entidades públicas empresariales, figura que es incorporada, así, al subsistema normativo local.

Administración institucional y proceso contencioso-administrativo

La recurribilidad de los actos de los órganos de la Administración institucional ante la jurisdicción contencioso-administrativa está prevista con carácter general en el artículo 1.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, conforme al cual conocerá la jurisdicción contencioso-administrativa de los recursos contra actos y disposiciones de las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

En cuanto al concreto reparto competencial hay que estar a las concretas previsiones de los artículos 8, 9, 10 y 11 y en cuanto a la Audiencia Nacional, además, a lo deducible de la Disposición Adicional Cuarta que atribuye a dicha Sala en única instancia, los recursos contra resoluciones y disposiciones de los organismos ahí relacionados.

Recuerde que…

  • El concepto de Administración Institucional, o sector público institucional tal y como se denomina en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se contrae en la actualidad a lo que el ámbito de la Administración estatal se refiere, a los organismos públicos, a las autoridades administrativas independientes, a las sociedades mercantiles estatales, a los consorcios, a las fundaciones del sector público, los fondos sin personalidad jurídica y a las universidades públicas no transferidas.
  • Las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera así como al principio de transparencia en su gestión.
  • Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción.

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