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Administración laboral

ADMINISTRACIÓN LABORAL

I. CONCEPTO

La administración laboral es el conjunto de órganos, y sus correspondientes actividades, instituidos para garantizar el desenvolvimiento del trabajo prestado en utilidad y bajo dirección ajenas de acuerdo con las directrices de la legislación y la política laboral de los poderes públicos. En tal sentido, compete a la Administración de trabajo la función que caracteriza a la Administración en general, a saber: servir con objetividad los intereses generales, actuando de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación, y sometiéndose plenamente a la ley y al Derecho.

Las funciones de la Administración de Trabajo pueden encuadrarse, además de en la actividad de fomento, en la de policía y servicio público. La Administración de trabajo no pretende tan sólo el perfeccionamiento y mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores, sino que al tiempo organiza servicios públicos (empleo, inmigración, gestión de la Seguridad Social, etc.) y ejerce funciones de policía (característicamente, a través de la actuación de la Inspección de Trabajo).

II. ORÍGENES

La Administración laboral española tiene sus orígenes en lo que se ha llamado el "intervencionismo científico", esto es, en la creación por el estado de entes dedicados al estudio e investigación de los problemas socio-laborales planteados por la cuestión social. En tal sentido, es de cita obligada la creación en 1883 de la Comisión de Reformas Sociales, ente precursor del Ministerio de Trabajo y que se definía legalmente como una "Comisión para el estudio de las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto industriales como agrícolas, y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo" En 1903 se creó el Instituto de Reformas Sociales, encuadrado orgánicamente dentro del Ministerio de la Gobernación que sucedió a la Comisión de Reformas Sociales en su misión de estudio y preparación de proyectos legislativos. En 1908 se creó el Instituto Nacional de Previsión, destinado, según el propósito fundacional, a difundir e inculcar la previsión popular, y a administrar el régimen de pensiones de retiro.

Paralelamente a esta dirección investigadora y educativa, a principios de siglo surge el instrumento estatal imprescindible para la eficacia de una política y una legislación laboral: la Inspección de Trabajo, creada en 1906 con el fin de garantizar el cumplimiento de las leyes y disposiciones reguladoras del trabajo dictadas o que puedan dictarse en lo sucesivo.

Finalmente, el Real Decreto de 8 de mayo de 1920 creó el Ministerio de Trabajo, donde se incorporaron los diversos organismos que, de modo disperso, venían ejerciendo funciones en materia de Administración de Trabajo. A partir de esta fecha, el Ministerio ha de experimentar continuos cambios orgánicos, reflejados en las numerosas modificaciones de su denominación ("Trabajo, Comercio e Industria", "Trabajo y Previsión", "Trabajo, Sanidad y Previsión", "Trabajo, Justicia y Sanidad", "Organización y Acción Sindical", "Trabajo", "Trabajo, Sanidad y Seguridad Social", "Trabajo y Seguridad Social", "Trabajo y Asuntos Sociales" y, actualmente, Ministerio de Empleo y Seguridad Social).

III. ORGANIZACIÓN

Para estudiar las funciones del Estado sistematizándolas ratione materiae se acuñó la idea de las Administraciones especializadas, dedicadas a la ordenación de sectores concretos de la vida social y económica, idea cuya traducción externa más ostensible es la creación de Departamento ministeriales específicos. Tal es el caso de la Administración especializada de Trabajo, encarnada hoy en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y cuyos rasgos generales son:

  • - Estar integrada por un conjunto de órganos con competencias propias, pero sin personalidad jurídica distinta de la Administración General del Estado.
  • - Estos órganos son centrales, dotados de competencia de ámbito nacional, y periféricos, dotados de competencia en su ámbito. A ellos ha de sumarse una serie de organismos institucionales a los que se encomienda la gestión de determinados servicios.

1. Órganos centrales

  • - El Ministro, titular del Departamento.
  • - La Secretaría de Estado de Empleo, de la que dependen la Dirección General de Empleo la Dirección General del Trabajador Autónomo, de la Economía Social y de la Responsabilidad Social de las Empresas .
  • - La Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de la que dependen la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, la Intervención General de la Seguridad Social, el Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social.
  • - La Secretaría General de Inmigración y Emigración, de la que depende la Dirección General de Migraciones y, de ésta, las Subdirecciones Generales de Inmigración; Integración de los Inmigrantes; y Emigración.
  • - La Subsecretaría de Empleo y de Seguridad Social, de la que dependen la Secretaría General Técnica y la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

2. Órganos periféricos

Característica destacada de la actual concepción de la organización periférica del Ministerio es la estrecha dependencia respecto de las Delegaciones del Gobierno, en las que dichos órganos quedan integrados, sin perjuicio de depender orgánica y funcionalmente del Ministerio.

3. Entes institucionales

  • - El Fondo de Garantía Salarial, adscrito al Ministerio a través de la Secretaría de Estado de Empleo.
  • - La Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, adscrita a la Dirección General del Trabajo Autónomo, de la Economía Social y de la Responsabilidad Social de las Empresas.
  • - El Servicio Público de Empleo Estatal, adscrito al Ministerio a través de la Secretaría de Estado de Empleo.
  • - El INSS, el Instituto Social de la Marina y la Tesorería General de la Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.

4. Órganos de las Comunidades Autónomas

El monopolio de la Administración General del Estado en materia laboral ha quebrado notoriamente al reconocer la Constitución a las Comunidades Autónomas la ejecución de la legislación laboral. Tal atribución significa que los órganos de las Comunidades investidos de competencias administrativas laborales -Consejerías o Departamentos de Trabajo con sus correspondientes Direcciones Generales y, dependiendo de ellos, Delegaciones Territoriales o Jefaturas de Servicios Provinciales-desempeñan funciones transferidas desde el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y de sus Direcciones Provinciales dentro del ámbito de la Comunidad (en materia de empleo, formación, seguridad laboral, servicios sociales, etc.).

IV. LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL Y LA REDUCCIÓN DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL

El sistema jurídico de relaciones laborales establecido a partir de la Constitución y el Estatuto de los Trabajadores 2015 ha contribuido enérgicamente a la disminución del protagonismo de la Administración:

  • - En primer término, la Constitución se cuida de no reconocer poder normativo reglamentario a la Administración (esto es, a los Ministros autoridades inferiores) sino al Gobierno, como órgano director de la Administración; y ello, aunque la ley admite fórmulas de desconcentración normativa a favor de los Ministros por parte del Gobierno, significa una clara reticencia en la atribución de potestades normativas a la Administración. La evitación de cualquier referencia al poder reglamentario de la Administración en el texto constitucional adquiere toda su elocuente significación en contraste con el solemne reconocimiento que el propio texto hace del derecho a la negociación colectiva laboral y de la fuerza vinculante de los convenios.
  • - En segundo lugar, ciertas intervenciones administrativas en los conflictos colectivos de trabajo, características del anterior régimen jurídico-político, resultan incompatibles con el modelo constitucional, que eleva la huelga a derecho fundamental y reconoce el derecho de trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo. De aquí que el Tribunal Constitucional haya declarado la inconstitucionalidad sobrevenida de la figura del laudo administrativo de obligado cumplimiento regulado en el DLRT.
  • - En tercer lugar, el ET ha encomendado a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de materias tradicionalmente atribuidas a la Administración; así ocurre con los conflictos sobre clasificación profesional, frecuentes en la vida de las relaciones laborales.
  • - Finalmente, debe insistirse en que las competencias tradicionales de la Administración laboral estatal -control de cumplimiento de la legislación laboral e imposición de sanciones; concesión de autorizaciones; competencias en materia de convenios colectivos y conflictos colectivos; registro de actas electorales; competencias en materia de inscripciones y visados; en materia de Seguridad Social; en materia de seguridad y salud en el trabajo; en ciertas cuestiones cuasi-jurisdiccionales; en materia de promoción de los trabajadores; servicio de empleo, etc.-están transferidas, en la mayor parte a las Comunidades Autónomas.

Como regla común, debe indicarse que el Estado conserva, en todo caso (y los estatutos de autonomía se encargan de recalcarlo), las competencias en materia de migraciones internas y exteriores, fondos nacionales y de empleo y, por supuesto, la "alta inspección" que sobre la actuación administrativa autonómica corresponde al Estado.

V. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS LABORALES. ENUMERACIÓN

La Administración laboral, sea estatal o autonómica, realiza las funciones que le son propias a través de procedimientos jurídicos preestablecidos. La existencia de estos procedimientos obedece a la necesidad de que la Administración siga un método tipificado de actuación según principios de racionalidad y eficacia, y que los administrados posean garantías y vías de impugnación frente a las decisiones administrativas. La posibilidad última de que los actos que agotan la vía administrativa sean impugnados en vía jurisdiccional (Juzgados y Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo), expresa de modo patente el sometimiento de la Administración al Derecho, consagrado por la Constitución.

En la generalidad de estos procedimientos administrativos especiales, desempeña una función sumamente importante la Inspección de Trabajo, el Cuerpo de funcionarios más característico de la Administración social.

Una enumeración de los procedimientos administrativos de trabajo más significativos es la siguiente:

  • - Procedimiento de imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y de liquidación de débitos a la Seguridad Social.
  • - Procedimientos sobre concesión de autorizaciones. Especial relevancia tienen los procedimientos sobre suspensiones y despidos colectivos y por fuerza mayor, así como el procedimiento interdictal en caso de traslado colectivo.
  • - Procedimientos sobre conflictos colectivos.
  • - Procedimientos en materia de registro de convenios y de elecciones.
  • - Procedimientos en materia de altas de Centros de Trabajo.
  • - Procedimientos cuasi-jurisdiccionales. Adviértase que la Administración ha perdido sus poderes cuasi-jurisdiccionales más característicos -el de resolver conflictos sobre calificación profesional y el de declarar la penosidad, peligrosidad o toxicidad del trabajo, asumidos por la Jurisdicción Social- y sólo conserva alguna atribución residual de carácter cuasi-jurisdiccional tal como la resolución de las discrepancias sobre locales para reuniones de trabajadores y tablones de anuncios en los centros de trabajo.
  • - Procedimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo.
  • - Procedimientos en materia de empleo, emigración y trabajo de extranjeros.
  • - Procedimientos en materia de gestión de la Seguridad Social.
  • - Procedimientos para obtención de prestaciones del Fondo de Garantía Salarial, sin perjuicio de la impugnación de las resoluciones de éste en vía jurisdiccional social.

VI. LA INSPECCIÓN DE TRABAJO

1. Naturaleza y orígenes

La Inspección de Trabajo es la institución creada por el poder público con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa laboral.

El origen de la Inspección de Trabajo en sentido propio se encuentra en la británica Althorp Act de 1833, cuyo ejemplo fue seguido por todos los países civilizados. Con posterioridad, la necesidad de crear unos Servicios de Inspección de Trabajo se plantea a nivel internacional, hasta que en el Tratado de Versalles de 1919, se proclamó la necesidad de que cada Estado organizase un Servicio de Inspección.

Es en 1906 cuando se crea la Inspección de Trabajo en España. Nace como un órgano técnico encuadrado en el Instituto de Reformas Sociales, legitimado para proponer a las autoridades gubernativas y judiciales la adopción de sanciones. Tras distintas refundiciones de los Cuerpos Inspectores, con un laudable propósito unificador, se llegó a la actual Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se regula básicamente por su propia Ley ordenadora, acompañado del RD que aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección.

Organización, constituye un sistema, esto es, un conjunto de principios legales, normas, órganos, funcionarios y medios materiales ordenados a un fin: el cumplimiento de las normas laborales. Por normas laborales se entienden las de Derecho de trabajo estricto, las de Seguridad Social, Prevención de Riesgos Laborales, Colocación y Empleo, Cooperativas, Migraciones, etc.

Más específicamente, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se erige en servicio público; es, en efecto, el servicio público destinado a garantizar el cumplimiento de las normas de orden social, ejerciendo funciones de vigilancia y exigencia de responsabilidades, de asesoramiento o de intervención en conflictos colectivos laborales en vía de arbitraje, mediación o conciliación.

La Inspección se desempeña por los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspección de Trabajo y Seguridad Social; funcionarios de nivel técnico superior encuadrados en un Cuerpo Nacional, que han de desarrollar su cometido en condiciones de independencia técnica, objetividad e imparcialidad. El ingreso en dicho Cuerpo se efectúa mediante oposición entre españoles, mayores de edad y con título superior. En el ejercicio de sus funciones, los Inspectores son autoridad pública, y para su función están apoyados por el Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en el que se integran los anteriores Controladores Laborales. También se ingresa por oposición con título de diplomado universitario y tienen consideración de autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social depende orgánicamente de una Autoridad Central integrada en el Ministerio de Empleo y Seguridad Socials, y funcionalmente, de las Administraciones General o Autonómica con competencias en la materia en la que la Inspección intervenga. Se estructura territorialmente en Direcciones Territoriales y Direcciones Provinciales; unas y otras no integradas en las Delegaciones del Gobierno.

3. Funciones y actuación de la Inspección de Trabajo

  • a) Las funciones básicas que competen a la Inspección de Trabajo son:
    • - La vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas sociales (legales, reglamentarias y pactadas colectivamente).
    • - La asistencia técnica a trabajadores y empresarios.
    • - El arbitraje, mediación y conciliación en conflictos colectivos.

      Estas funciones corresponden en plenitud a los funcionarios del Cuerpo Superior de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. A los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social (que actúan bajo la dependencia de un Inspector, a quien compete el "visado" de las actas de los Subinspectores cuando la sanción supere los 300,00 euros), les corresponde funciones más restringidas, concretadas en la comprobación del cumplimiento de las normas de empleo y de las de trabajo de extranjeros, cumplimiento de la legislación de la Seguridad Social, tareas de asesoramiento a empresarios y trabajadores, y labores de averiguación de sujetos responsables y bienes embargables en procedimientos sociales. Los Subinspectores pueden formular propuestas de liquidación de cuotas sometidas a visado de un Inspector en los casos previstos en el artículo 34 de la Ley General de la Seguridad Social 2015.

  • b) La actuación inspectora se ejerce sobre las empresas, centros y lugares de trabajo, con independencia de que sus titulares sean empresarios privados o públicos o comunidades de bienes. Específicamente, se encuentran sometidos a la acción inspectora los vehículos, buques mercantes y pesqueros, aviones civiles y demás medios de transporte, así como sus instalaciones complementarias. También lo están los puertos, aeropuertos y puntos de salida, escala y destino de migraciones, las entidades gestoras de la Seguridad Social y sus colaboradoras, las sociedades laborales y cooperativas en sus aspectos laborales, etc.
  • c) La actuación de la Inspección tiene lugar de oficio o previa denuncia, cuya acción es pública, debiendo identificarse el denunciante. La actuación puede tener lugar a través de tres procedimientos clásicos: 1) la visita de inspección al centro o lugar de trabajo, de la que debe dejarse constancia en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; 2) el requerimiento al sujeto inspeccionado para que comparezca ante la Inspección con los documentos requeridos; 3) comprobación de datos o antecedentes que obren en las Administraciones Públicas, incluidas las de la Unión Europea 34) prosecución para comprobación por no aportar el sujeto los antecedentes o documentos solicitados. Las actuaciones comprobatorias no pueden durar más de nueve meses, salvo que la mayor duración sea imputable al sujeto inspeccionado o a sus dependientes.

    De las modalidades de actuación señaladas, la más frecuente es la visita de inspección, en el curso de la cual el Inspector actuante puede practicar diligencias, exámenes y pruebas, requerir información, examinar documentos, tomar muestras, imágenes, etc., así como adoptar medidas cautelares para evitar la desaparición de documentos.

  • d) A consecuencia de la actividad de comprobación, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede adoptar, según el caso, diversas medidas: 1) formular mera advertencia al sujeto inspeccionado, cuando en el caso no hay perjuicio para los trabajadores; 2) requerir al sujeto inspeccionado para que cumpla en un plazo determinado deberes que viniera inobservando; 3) requerir al empresario para que lleve a cabo las modificaciones precisas en instalaciones, montaje o métodos de trabajo; 4) extender actas de infracción y/o liquidación; 5) requerir a las Administraciones que hubieran incumplido normas de seguridad y salud laborales respecto de sus servicios públicos; 6) promover procedimientos en materia de Seguridad Social (inscripción y encuadramiento de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores; suspensión y cese de prestaciones disfrutadas indebidamente; recargo de las prestaciones en caso de accidente o enfermedad profesional por falta de medidas de seguridad e higiene; recargo o reducción de primas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de acuerdo con el comportamiento de las empresas en materia de prevención de riesgos laborales); 7) paralizar inmediatamente los trabajos que revistan riesgo grave e inminente; 8) comunicar al órgano competente los incumplimientos en materia de subvenciones de empleo, formación y promoción social; 9) proponer a la superioridad la formulación de demandas de oficio ante la Jurisdicción Social; 10) poner en conocimiento de las autoridades competentes de otros países de la Unión Europea hechos sancionables.

4. Las actas de la Inspección de Trabajo

Además de sus funciones de asesoramiento, de información y dictamen en muy diversas materias (expedientes de regulación de empleo, clasificación profesional, accidentes de trabajo, etc.), la Inspección de Trabajo tiene una forma característica de ejercitar su función de hacer cumplir la legislación laboral, consistente en la incoación e instrucción de procedimientos administrativos de sanción y de exacción de cuotas de la Seguridad Social. Tales procedimientos tienen su pieza documental más significativa en las actas de la Inspección, en sus diversas modalidades: actas de advertencia, infracción, obstrucción y liquidación. Su tramitación es la propia de un procedimiento especial, regido por normas diversas de las de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración Pública. Las actas gozan de presunción legal de certeza en cuanto a los hechos consignados y apreciados por el Inspector. Las actas de infracción u obstrucción promovidas por los Subinspectores precisan la "verificación" por un Inspector de Trabajo en los términos ya vistos, presumiéndose también su veracidad.

a) Las actas de advertencia de la Inspección de Trabajo proceden cuando la infracción consista en inobservancia de exigencias o requisitos subsanables de los que no puedan derivar daños ni perjuicios directos para los trabajadores. En el acta de advertencia ha de consignarse la falta observada y la forma y plazo de subsanarse; pudiendo optarse por la simple diligencia en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo. El incumplimiento de las correcciones instadas en el acta de advertencia da lugar a que se formule acta de infracción.

b) Las actas de infracción constituyen el trámite administrativo más característico del procedimiento de imposición de sanciones por infracciones de la legislación social. Tal procedimiento consta de tres fases -comprobación de la infracción, instrucción y resolución-y se regula en la Ley Infracciones de la Seguridad Social y el Real Decreto 928/1998 que fija el procedimiento de imposición de sanciones por infracciones de orden social.

La estructura básica del procedimiento se ajusta a los siguientes trámites:

  • - Comprobación de la infracción: la comprobación de las citadas infracciones (cuya prescripción oscila de tres o cuatro año, incluso cinco en algunos casos muy graves) puede tener lugar en el curso de algunas de las actuaciones inspectoras ya enumeradas y se documenta en un acta que goza de presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los interesados. Tal acta, para garantizar la legalidad de la actuación administrativa y evitar la indefensión del sujeto imputado, ha de incorporar obligatoriamente las siguientes menciones: nombre, domicilio y otros datos personales del sujeto infractor, así como del posible responsable solidario o subsidiario hechos comprobados por el funcionario actuante, medios utilizados y criterios de graduación de la sanción; infracciones presuntamente cometidas; indicación del número de trabajadores de la empresa y número de afectados cuando tal requisito sirva para calificar la gravedad de la infracción; propuesta de sanción, especificándose su calificación, grado y precepto legal que la autorice; órgano competente para resolver y para instruir y plazo para interponer alegaciones y finalmente, indicación del funcionario que levanta el acta, y en su caso, visado, así como fecha del acta de liquidación.

    Frente a una discutida doctrina jurisprudencial que venía manteniendo la nulidad del procedimiento sancionador cuando no se consignaba por el Inspector actuante en el Libro de Visitas el levantamiento del acta, la Ley hoy no permite tal interpretación.

  • - Instrucción: corresponde al Inspector o Subinspector, y comprende las fases de alegaciones e informes.
  • - Resolución: concluida la instrucción del procedimiento (y dada audiencia, en su caso, al imputado), se resolverá motivadamente por el órgano competente: Jefe de la Inspección Provincial o Dirección especial adscrita a la Autoridad Central, cuando la sanción sea de hasta 31.000 euros; Director General, cuando pase de esa cantidad y no supere los 62.500 euros; Ministro hasta 125.000 euros, y Consejo de Ministros, hasta 125.001 euros. La competencia corresponde a las autoridades autonómicas cuando las respectivas Comunidades han recibido su traspaso.

El sujeto sancionado puede satisfacer el importe de la sanción o interponer recurso de alzada, sin necesidad de previo depósito del importe de la multa. La resolución sancionadora es ejecutiva desde que alcanza firmeza.

Tras el fallido intento del Gobierno de regular las infracciones y sanciones laborales por simple Decreto, la Ley de Infracciones de Seguridad Social ha procedido a ordenar tan importante materia, de acuerdo con los siguientes criterios:

  • - Sujetos responsables de la infracción son, en las relaciones laborales estrictas, sólo los empresarios; en las relaciones de Seguridad Social, los empresarios, trabajadores y solicitantes y perceptores de prestaciones, Mutuas de Accidentes de Trabajo, etc.; en las relaciones de empleo, las Empresas, incluidas las de Trabajo Temporal y usuarias, los trabajadores y las agencias de colocación; en las relaciones migratorias, quienes intervengan en ellas; en las relaciones laborales de extranjeros, los empresarios y trabajadores por cuenta propia; en las relaciones de socios trabajadores y de trabajo de las Cooperativas, estas entidades; en materia de prevención de riesgos laborales, los obligados por la normativa; etc.
  • - Por razón de la materia sobre la que recaen, las infracciones sociales constituyen acciones u omisiones contrarias a las normas laborales estrictas, a las de prevención de riesgos laborales, a las de Seguridad Social, a las de empleo, a las de Empresas de Trabajo Temporal, a las de emigración y trabajo de extranjeros o las de cooperativas.
  • - Las infracciones sociales se gradúan como leves, graves o muy graves. Las infracciones leves, que afectan básicamente a las obligaciones documentales o formales, se sancionan con multas de 60 a 625 euros. Las infracciones graves, que suponen transgresiones de mayor entidad, como la celebración fraudulenta de contratos temporales, la omisión de la solicitud de afiliaciones y altas a la Seguridad Social, se sancionan con multas de 626 a 6.250 euros. Las infracciones muy graves, entre las que se encuentran los actos discriminatorios, el incremento ilegal de las cotizaciones a la Seguridad Social para conseguir mejores prestaciones, así como el reclutamiento de emigrantes, se sancionan con multas de 6.251 a 187.515 euros.
  • - La consideración de una infracción social como de grado mínimo, medio o máximo, dependerá de la existencia de culpa o dolo en ella, del incumplimiento de advertencias o requerimientos previos de la Inspección de Trabajo, de la "cifra de negocios" de la empresa (lo que parece penalizar a las de mayor entidad), del número de trabajadores afectados, perjuicios causados, etc.
  • - La reincidencia -entendiendo por tal la comisión de una infracción del mismo tipo y calificación (leve, grave o muy grave) dentro de los 365 días siguientes a la notificación de una resolución sancionadora anterior, que hubiera adquirido firmeza-permite el incremento de la sanción hasta el duplo de la cantidad correspondiente a su grado, sin que en ningún caso pueda superarse el límite previsto para cada tipo de infracción.
  • - La recaudación de las multas se lleva a cabo por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en periodo voluntario, y por el de Hacienda y Administraciones Públicas en periodo ejecutivo.
  • - La Administración laboral, si entendiera que la infracción social pudiera ser constitutiva de delito, pasará el tanto de culpa al órgano jurisdiccional competente o al Ministerio Fiscal, suspendiendo el procedimiento sancionador (non bis in idem). Éste se reanudará cuando la Jurisdicción haya entendido que no existe delito, en cuyo caso los hechos declarados probados judicialmente vincularán a la Administración.

c) Las actas de infracción con estimación de perjuicio económico constituyen modalidad específica del acta de infracción, y se formulan cuando a la comprobación de la infracción de la norma laboral se suma la violación de un derecho económico de uno o de varios trabajadores afectados por la contravención; en tal supuesto, la Administración de Trabajo lleva a cabo una doble actuación, en consonancia con la doble naturaleza de los incumplimientos comprobados:

  • 1. Formula un acta de infracción en la que, adicionalmente, ha de hacer constar los perjuicios económicos producidos, especificando los requisitos exigidos para la validez de la demanda judicial.
  • 2. Remite certificación de la resolución firme derivada de la acta al juzgado de lo Social competente; remisión que opera como una demanda iniciando el llamado "procedimiento de oficio" ante la Jurisdicción Social.

d) Actas de infracción especiales, por razón de la materia en las que recaen, y, traslativamente, por razón de sus particularidades formales, son las que se originan en procedimientos sancionadores sobre Seguridad Social y desempleo.

e) Las actas de obstrucción se formulan para sancionar específicamente actos dirigidos a dificultar o impedir la actuación inspectora, bien sea negando la entrada en el centro de trabajo, bien sea ocultando datos, falseando declaraciones, etc. La tramitación de estas actas no difiere del procedimiento previsto para las de infracción. La obstrucción a la labor inspectora puede, según su entidad, constituir infracción leve, grave o muy grave.

f) Las actas de liquidación tienen como finalidad la determinación líquida de un débito o descubierto en el pago de cuotas de la Seguridad Social por falta de afiliación o alta, por diferencias de cotización por trabajadores dados de alta y por responsabilidad derivada o aplicación indebida de bonificaciones y, paralelamente, la exigencia de su cumplimiento. Corresponde extenderlas a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, adscritos a las unidades especializadas de Seguridad Social, así como a los Subinspectores. A la citada Inspección compete igualmente formular "propuestas de liquidación" y "requerimientos de pago de cuotas".

El acta de liquidación debe consignar tanto el Régimen aplicable y los datos relativos al empresario deudor como los concernientes a la base del débito, circunstancias del caso y disposiciones infringidas, importe de la deuda con su recargo reglamentario, Entidad Gestora afectada, etc. Cuando, en virtud de obstrucción del empresario o por carecer éste de la documentación reglamentaria, la Inspección no pudiera acceder a estos datos esenciales para el cálculo exacto del débito, éste podrá ser determinado por estimación.

El procedimiento de tramitación de las actas de liquidación es el siguiente: el acta se notifica al sujeto imputado, así como a los trabajadores afectados, teniendo carácter de liquidación provisional; uno y otros pueden formular recurso de alzada contra el acto administrativo que eleva a definitiva la liquidación. La interposición del recurso no suspende, como regla general, el curso del procedimiento recaudatorio. Transcurrido el plazo de ingreso y firme el acta de liquidación, sin que se satisfaga el débito, se inicia automáticamente el procedimiento administrativo de apremio. El abono de las cuotas posterior al apremio conlleva recargo.

VII. LAS FRONTERAS ENTRE ADMINISTRACIÓN Y JURISDICCIÓN DE TRABAJO

Una larga tradición normativa vino atribuyendo a la Administración laboral el conocimiento de litigios que, en rigor, deben corresponder al ámbito de la Jurisdicción social. Hoy sólo alguno de esos litigios continúa residenciado en la esfera administrativa y contencioso-administrativa.

A pesar de los cambios operados a partir de la Constitución de 1978, todavía hoy las fronteras entre Administración y Jurisdicción de Trabajo distan de ser absolutamente nítidas. El intento jurisprudencial de separar, de un lado, las pretensiones sociales o de Derecho privado del trabajo y, de otro, las pretensiones administrativas o de Derecho administrativo del Trabajo no puede acogerse, pues subsisten todavía litigios sociales, jurídico-privados, que dirime la Administración, y hay litigios jurídico-públicos, que resuelve la Jurisdicción social. Las dudas sobre jurisdicción competente (social o contencioso-administrativa) en ciertos asuntos se han disipado a favor, respectivamente, del Orden Contencioso-Administrativo y del Social.

De otro lado, los Órdenes jurisdiccionales Social y Contencioso-Administrativo están facultados para pronunciarse perjudicialmente sobre materias correspondientes al otro Orden, si bien están obligados a respetar, en principio, los pronunciamientos emanados del otro Orden y propios de él. Aun no existiendo pronunciamiento previo de la Jurisdicción Social, la Ley de Procedimiento Laboral prevé, a través de un proceso de oficio, que, en caso de discusión sobre la naturaleza de la relación jurídica que sirva de base a un acta de infracción de la Inspección de Trabajo, se inste la oportuna decisión jurisdiccional, que habrá de ser tenida en cuenta por la Administración.

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