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Ciudad Autónoma de Ceuta

Ciudad Autónoma de Ceuta

La Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Ceuta señala que la ciudad de Ceuta accede a su autogobierno y goza de autonomía para la gestión de sus intereses y de plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Analizaremos a continuación su organización institucional, competencias y régimen fiscal.

Administración estatal y autonómica

Origen histórico

El origen del nombre de Ceuta puede remontarse a la designación dada por los romanos a los siete montes de la región (Septem Fratres). De Septem > Septa > Ceita > Ceupta > Ceuta.

Como hitos históricos más relevantes pueden citarse los siguientes:

En 1415 cayó en poder de los portugueses y en calidad de colonia portuguesa se incorporó a los dominios de Felipe II en 1580. En 1640 se inició la rebelión encabezada por el Duque de Braganza encaminada a separar de nuevo la monarquía lusa, optando entonces los habitantes de Ceuta por permanecer fieles al Rey Felipe IV. Poco tiempo después solicitaron su incorporación a la corona castellana lo que les fue concedido por dicho monarca junto con el título de "siempre noble, leal y fidelísima". En 1668 al firmarse la paz de Lisboa un Tratado con Portugal reconoce la soberanía española sobre Ceuta. Fue el único territorio que habiendo sido portugués, quedó integrado en el reino de España.

Sufrió distintos asedios marroquíes entre 1725 y 1791.

En 1912 se instaura el Protectorado Español de Marruecos en su zona norte.

En 1925 se independiza de la provincia de Cádiz por Real Decreto de 4 de agosto.

En 1936, durante la Guerra Civil fue de gran importancia su función de nexo de unión del Ejército del Norte de África con la Península.

En 1956 se produce la independencia de Marruecos (fin del protectorado) incardinando el régimen administrativo de la ciudad en el ámbito de la Ley de Régimen Local de 1955.

Configuración institucional: el Estatuto de Autonomía

La Ciudad Autónoma de Ceuta, situada en el Estrecho de Gibraltar, cuenta con una población de poco más de 77.000 habitantes que representan el 0,77 por ciento del total de la población española, agrupados en una superficie total de 19 kilómetros cuadrados.

Con respecto a su configuración institucional ha de partirse de lo dispuesto en el texto constitucional, el cual se refiere a la misma en su disposición transitoria quinta en los términos siguientes: "Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144".

En el caso de Ceuta, esta previsión constitucional se tradujo en que las Cortes Generales, a iniciativa del Gobierno que propuso el correspondiente proyecto de ley ex artículo 87.1 de la Constitución, aprobaron la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Ceuta. De acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1 Ceuta accede a su autogobierno y goza de autonomía para la gestión de sus intereses y de plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. De lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía se infiere que no se trata, a pesar de estar dotada de un Estatuto, de una Comunidad Autónoma strictu sensu, extremo este negado por el Tribunal Constitucional (en tal sentido, Sentencia 240/2006, de 20 de julio y Autos 320/1995, de 4 de diciembre y 202/2000, de 25 de julio) sino más bien de un tertium genus en la organización territorial del Estado al margen de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, pero con rasgos de ambas, puesto que, aun cuando formalmente recuerdan a las Comunidades Autónomas, lo cierto es que su configuración institucional y competencial hace que no resulte del todo asimilable a aquellas.

En palabras del Tribunal Constitucional: "Ceuta y Melilla son entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos estatutos de autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero, especialmente" (Sentencia 240/2006, de 20 de julio, Fundamento Jurídico 4).

Como símbolos representativos de la ciudad se consagran la bandera, escudo e himno que Ceuta tenía ya reconocidos como Ciudad que se definen en el artículo 3 del Estatuto.

Mención especial merece el régimen de la Ciudad de Ceuta en el ámbito de la pertenencia de España a la Unión Europea. El artículo 25 el Tratado de Adhesión de España a la Unión, establecía un régimen especial para la Ciudad, recogido en el Protocolo número 2, en el que se hacía exclusión de la políticas agrícola y de pesca común, que no se aplicarían a la Ciudad, de donde cabe concluir que la integración de la Ciudad en la Unión fue restrictiva por no aplicarse en ella las políticas agrícolas pesqueras y aun las comerciales ni el régimen aduanero. Conforme a ese régimen y las exclusiones establecidas, la Ciudad tiene la condición de tercer Estado a efectos aduaneros y los productos procedentes de ella son tratados como si no procedieran de Estados miembros; no siéndole tampoco aplicable las disposiciones de la Unión en materia de política comercial.

Finalmente hemos de señalar que la Ciudad de Ceuta tiene una representación especial en las Cortes Generales, constituyendo, a los efectos electorales circunscripción electoral propia y designando un Diputado para el Congreso y dos senadores (artículos 68 y 69 de la Constitución).

Órganos institucionales

Conforme a su Estatuto de Autonomía, los órganos institucionales de Ceuta son:

Asamblea de Ceuta

Es el órgano representativo de la Ciudad, está integrada por 25 miembros, que ostentan también la condición de Concejales, elegidos en la Ciudad por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se regirán por lo establecido en la legislación estatal reguladora del régimen electoral general para la celebración de elecciones locales.

Corresponde a la Asamblea de Ceuta:

  • a) Ejercer la potestad normativa atribuida a la ciudad de Ceuta en los términos previstos en el presente Estatuto.
  • b) Ejercer la iniciativa legislativa en los términos previstos en el presente Estatuto.
  • c) Elegir de entre sus miembros al Presidente de la ciudad de Ceuta.
  • d) Impulsar y controlar la acción del Consejo de Gobierno.
  • e) Aprobar los presupuestos y cuentas de la ciudad de Ceuta sin perjuicio del control que corresponde al Tribunal de Cuentas.
  • f) Aprobar los planes de fomento, ordenación y actuación de interés general para la Ciudad.
  • g) Aprobar su propio Reglamento.
  • h) Aprobar las normas básicas de organización y funcionamiento de los servicios de la Ciudad.
  • i) Aprobar los convenios a celebrar con cualquiera de las Comunidades Autónomas y con la ciudad de Melilla, y los acuerdos de cooperación con aquéllas o ésta que sean precisos.
  • j) La determinación y ordenación de los recursos propios de carácter tributario en los términos establecidos en el presente Estatuto.
  • k) Las demás funciones que le atribuyan las leyes del Estado y el presente Estatuto.

Además, la Asamblea ejercerá, las restantes atribuciones que, de acuerdo con laLey reguladora de las bases de régimen local, corresponden al Pleno de los Ayuntamientos.

Las resoluciones de la Asamblea adoptarán la forma de acuerdos, para cuya aprobación será suficiente el voto -personal e indelegable- de la mayoría absoluta de sus miembros, salvo cuando en las leyes o Reglamento de la propia Asamblea, se imponga la necesidad de mayorías cualificadas. Las sesiones de la Asamblea será públicas, salvo cuando el propio Reglamento determine que sean secretas para preservar y garantizar el derecho al honor, la intimidad o la propia imagen de los ciudadanos.

Las disposiciones normativas que emanen tanto de la Asamblea como del Consejo de Gobierno han de ser publicadas en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta (artículo 29 del Estatuto).

En cuanto a las funciones de la Asamblea, se atribuyen en el artículo 12 y están referidas a la potestad legislativa, que se reduce a la reglamentaria, porque no se reconoce a la Ciudad más que dicha potestad reglamentaria (artículo 21.2), si bien se admite la potestad de iniciativa legislativa ya que podrá solicitar del Gobierno la aprobación de proyecto de Ley o remitir directamente a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley, delegando ante el Congreso a un máximo de tres miembros de la Asamblea para su defensa en el Congreso. No obstante, las normas de eficacia general dictadas por la Asamblea en el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria se llevará a cabo en los términos establecidos en la legislación general del Estado, sin que sea necesaria una norma estatal específica previa (disposición adicional cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).

La exclusión de la potestad legislativa a la Ciudad tiene un importante efecto negativo, por cuanto en aquellas materias en las que las competencias han sido transferidas a todas las Comunidades Autónomas, tanto la Ciudad de Ceuta -como la de Melilla- no tienen posibilidad de promulgar esa normativa, cuando se exija norma de rango legal (por ejemplo en materia de urbanismo). La única solución admisible, y así debe entenderse, es mantener para la Ciudad la normativa existente en el ámbito estatal, generalmente referida a una normativa arcaica; salvo cuando las Cortes Generales aprueben normas específicas estatales para la Ciudad sobre esa concretas materias.

Se confiere también a la Asamblea la potestad orgánica de designación del Presidente de la Ciudad y controlar al Consejo de Gobierno. Desde el punto de vista económico, se atribuye a la Asamblea la competencia para la aprobación de los presupuestos, si bien se establece en el artículo 12.2 una aplicación residual de la normativa de Régimen Local.

Finalmente debe señalarse que corresponde a la Asamblea la iniciativa para la reforma del Estatuto, por mayoría de dos tercios, iniciativa que también se reconoce a las Cortes Generales y al Gobierno de la Nación, debiendo aprobarse la Reforma por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica (artículo 41 del Estatuto).

El Presidente

El presidente de la ciudad de Ceuta, que ostenta también la condición de Alcalde, preside la Asamblea, el Consejo de Gobierno, cuya actividad dirige y coordina, y ostenta la suprema representación de la Ciudad.

El Presidente, es elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros y nombrado por el Rey.

La elección, que tendrá que realizarse entre los miembros de la Asamblea de Ceuta que encabezaran alguna de las listas electorales que hayan obtenido escaño, se efectuará por mayoría absoluta. En caso de que ningún candidato obtenga dicha mayoría, quedará designado Presidente el que encabece la lista que hubiera obtenido mayor número de votos.

Entre las funciones del Presidente están las de representación suprema de la Comunidad Autónoma y la dirección y coordinación del Consejo de Gobierno, así como las propias de Presidente de la Asamblea y como Alcalde de la Ciudad, en cuanto la normativa de régimen Local no se integre en la del Estatuto.

En cuanto al cese del Presidente y sin perjuicio de cesar cuando concluya su mandato por disolución de la Asamblea, puede someterse a una moción de censura aprobada por mayoría absoluta de la Asamblea y con la propuesta de un nuevo candidato a Presidente, tramitándose la moción conforme a la normativa general (véase "Moción de censura"). Si se aprobase la moción de censura, el candidato propuesto en ella será designado nuevo Presidente de la Ciudad, cesando el anterior.

Como contrapartida a la moción de censura, el Presidente puede someter a la Asamblea "la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general" (artículo 19 del Estatuto), salvo que esté en trámite una moción de censura, estimándose otorgada la confianza si la aprueba la mayoría simple de la Asamblea, en sesión presidida por el Vicepresidente de la Asamblea que en dicha sesión sustituirá al Presidente solicitante de la confianza de la Cámara. Caso de ser rechazada la cuestión de confianza, el Presidente que la hubiese solicitado deberá presentar la dimisión y el Vicepresidente de la Asamblea convocará, en el plazo de quince días, nueva sesión plenaria de la Asamblea para la elección de nuevo Presidente.

Consejo de Gobierno

Es el órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas de la ciudad de Ceuta. Está integrado por el Presidente y los Consejeros.

Los miembros del Consejo serán nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta a la Asamblea.

Corresponde al Consejo de Gobierno la dirección de la política de la ciudad y el ejercicio de las funciones ejecutivas y administrativas correspondientes, sin perjuicio de las competencias reservadas a la Asamblea.

El Consejo de Gobierno podrá desarrollar reglamentariamente las normas aprobadas por la Asamblea en los casos en que aquéllas lo autoricen expresamente.

En todo caso, el Consejo de Gobierno tendrá la competencia para desarrollar las normas dictadas por la Asamblea sobre organización y funcionamiento de los servicios administrativos de la ciudad de Ceuta.

El Consejo de Gobierno responde políticamente ante la Asamblea, de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad de cada uno de sus miembros por su gestión.

El Consejo de Gobierno cesará tras la celebración de las elecciones a la Asamblea de Ceuta, la dimisión, incapacidad o fallecimiento de su Presidente, la aprobación por la Asamblea de una moción de censura o la negación por la misma de la confianza solicitada.

Competencias de la ciudad de Ceuta

Las competencias de la ciudad de Ceuta, que incluye las facultades de administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria son las siguientes:

  • 1. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
  • 2. Obras públicas de interés para la Ciudad que no sean de interés general del Estado.
  • 3. Carreteras, caminos y transportes terrestres y por cable.
  • 4. Puertos y aeropuertos deportivos.
  • 5. Agricultura y ganadería.
  • 6. Montes y aprovechamientos forestales.
  • 7. Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos.
  • 8. Caza.
  • 9. Acuicultura y marisqueo.
  • 10. Ferias interiores.
  • 11. Fomento del desarrollo económico de la Ciudad dentro de los objetivos, planes y programas aprobados por el Estado.
  • 12. La artesanía.
  • 13. Museos, archivos, bibliotecas y conservatorios de interés para la ciudad de Ceuta, que no sean de titularidad estatal.
  • 14. Patrimonio cultural, histórico y arqueológico, monumental, arquitectónico y científico de interés para la Ciudad.
  • 15. Promoción y fomento de la cultura en todas sus manifestaciones y expresiones.
  • 16. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
  • 17. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
  • 18. Asistencia social.
  • 19. Sanidad e higiene.
  • 20. Procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la ciudad de Ceuta.
  • 21. Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
  • 22. Cajas de Ahorro.
  • 23. Estadísticas para fines de la Ciudad.
  • 24. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. Policía local en los términos que establezca la Ley a que se refiere el artículo 149.1.29 de la Constitución.
  • 25. Las restantes materias que le sean atribuidas por el Estado.

La ciudad de Ceuta ejercerá, además, todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que actualmente ejerce de las Diputaciones provinciales y las que en el futuro puedan atribuirse a éstas por Ley del Estado. En este marco, corresponde a la ciudad de Ceuta determinar la forma de gestión de los servicios públicos con respeto a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, responsabilidad, lealtad institucional y eficacia en el uso de los recursos públicos de acuerdo con lo previsto en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y demás normativa estatal aplicable.

La ciudad de Ceuta se rige, en materia de procedimiento administrativo, contratos, concesiones, expropiaciones, responsabilidad patrimonial, régimen de bienes y demás aspectos del régimen jurídico de su Administración, por lo establecido, con carácter general, por la legislación del Estado sobre Régimen Local, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la Ciudad establecidas por el presente Estatuto.

Régimen fiscal

En cuanto al aspecto financiero, se establece en el artículo 34 que la ciudad goza de autonomía financiera, pero dentro de la sujeción al principio de coordinación con la Hacienda Estatal, quedando sometida al régimen propio de las Entidades Locales. La Ciudad puede ser titular de bienes de dominio público y patrimonio así como disponer de hacienda propia.

En cuanto a los recursos que hagan posible esa autonomía financiera se dispone que los tributos propios "serán los previstos en la legislación del Estado para los municipios y provincias" (artículo 34.1º del Estatuto), si bien la Disposición Segunda del Estatuto respeta la peculiaridades económico-fiscales que regían con anterioridad al Estatuto, en cuanto fueran compatibles con la vinculación de España a la Entidades supranacionales y, de manera especial, a la Unión Europea. En este sentido deben destacarse el artículo 68 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que establece deducciones de las rentas obtenidas en la Ciudad de Ceuta del 50 por 100 de las cuotas integras estatal y autonómica, deducción aplicable a los que mantengan su residencia habitual en Ceuta, aunque residen fuera de la Ciudad, por los rendimientos obtenidos fuera, en determinadas condiciones y plazos.

Conforme a la Ley 22/2005, de 18 de noviembre. por la que se Incorpora al Ordenamiento Jurídico español diversas Directivas Comunitarias en materia de Fiscalidad de Productos Energéticos y Electricidad y del Régimen Fiscal Común aplicable a las Sociedades Matrices y Filiales de Estados Miembros Diferentes, y se regula el Régimen Fiscal de las Aportaciones Transfronterizas a Fondos de Pensiones en el ámbito de la Unión Europea, no se exigirán en Ceuta el Impuesto Especial sobre el Carbón. Por su parte, la Ley 62/2003, de 30 diciembre 2003, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, determina el régimen especial aplicable la Ciudad de Ceuta respecto de Impuesto sobre la producción, los servicios y al importación, ayudas especiales por familia numerosa, cotizaciones la Seguridad Social o subvenciones al transporte aéreo para los residentes en la Ciudad, entre otras condiciones especiales.

Naturaleza jurídica

Se ha discutido mucho acerca de la naturaleza jurídica de la Ciudad de Ceuta concluyendo la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 diciembre de 2004 pronunciamiento que reitera en el Auto de 4 de octubre de 2007 que Ceuta no constituye una Comunidad Autónoma, pronunciamiento que se apoya en que los miembros de la Asamblea tienen la condición de Concejales, que la Disposición Transitoria Primera1.2 de la Ley Orgánica 1/1995, establece una "asimilación de la Mesa de la Asamblea con los órganos de los entes locales, con su régimen y modo de actuar" y que, los artículos 25 del Estatuto de Autonomía de Ceuta, junto con los artículos 96.3 y 97.1 del Reglamento de la Asamblea y 49 de la Ley de Bases de Régimen Local establecen la atribución de una potestad normativa y no legislativa a la Asamblea de Ceuta.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 240/2006 excluye que las Ciudades de Ceuta y Melilla puedan considerarse comunidades autónomas o que se puedan integrar en la organización provincial del Estado, y les reconoce, sin embargo, su condición de entes municipales, "dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos estatutos de autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero, especialmente".

Esta consideración de la ciudad de Ceuta como ente municipal, se funda en las referencias al municipio de Ceuta que se contienen en el articulado de su Estatuto de Autonomía (artículo 4) o al territorio municipal de Ceuta como delimitación del territorio de la ciudad (artículo 2). También la condición de concejales que ostentan los miembros de la Asamblea de Ceuta (artículo 7.2) y la de Alcalde que corresponde al Presidente de la ciudad (artículo 15), así como la previsión relativa a la acomodación de la organización del Ayuntamiento de Ceuta a lo establecido en el Estatuto de Autonomía (disposición transitoria primera), pues, más allá de la denominación específica de los órganos institucionales de la ciudad, o de la posible superposición de la estructura organizativa municipal y la resultante de su Estatuto de Autonomía, el gobierno y la administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados (artículo 140 Constitución española) por los alcaldes y concejales (condición de alcalde que ostenta el presidente; de concejal que debe reconocerse a los miembros de la Asamblea). Y, en fin, tal conceptuación parece también avalada por la aplicación de la legislación reguladora de la Administración Local en el ámbito competencial (artículos. 12.2 y 25) respecto de materias tales como el régimen electoral de la Asamblea de la ciudad (artículo 7), el régimen jurídico administrativo (artículo 3), la función pública (artículo 31) y el régimen económico y financiero (artículos. 34, 36 y 38)".

Desde finales de 2005 está en proyecto la reforma del Estatuto de Autonomía, donde además de asumir mayores competencias, la Ciudad Autónoma de Ceuta pasaría oficialmente a denominarse Comunidad Autónoma, equiparándose completamente al resto de comunidades españolas.

Desde 1982 el Gobierno de Marruecos ha pedido la integración de Melilla y Ceuta y resto de plazas de soberanía, es decir, las Islas Chafarinas, el Peñón de Alhucemas y el Peñón de Vélez de la Gomera dentro de su territorio. El estatus de Ceuta y Melilla ha suscitado, comparaciones con el reclamo territorial por España de Gibraltar. El término de comparación no es válido porque Melilla y Ceuta son partes integrantes de España, mientras que Gibraltar es una colonia británica y no es ni ha sido nunca parte del Reino Unido.

La consideración como ente local de las ciudades autónomas tiene su reflejo en el reparto de competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo, pues, por regla general, los recursos contra sus actos deberán ser conocidos por los Juzgados de esa jurisdicción, no por las Salas (en este sentido, Sentencia del Tribunal supremo de 21 de abril de 2009).

Recuerde que…

  • La disposición transitoria quinta de la Constitución española establece que las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144.
  • Ceuta y Melilla son entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos estatutos de autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero.
  • Los órganos institucionales de Ceuta son la Asamblea de Ceuta, el Presidente y el Consejo de Gobierno.
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