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Gobernanza administrativa y transpare...

Gobernanza administrativa y transparencia

Administrativo

I. CONCEPTO

Una primera aproximación al término "gobernanza" lo da el Diccionario de la Real Academia Española, que, por Decisión del Pleno de 21 de diciembre de 2000, incluyó la palabra "gobernanza" como "Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía". Con ello se alude a una fórmula de gobernar llevada a cabo por una determinada organización para determinados sectores de la vida social.

El estudio de estas fórmulas de gobierno de una organización es lo que, de un tiempo a esta parte, ha dado pie en el campo político-administrativo al término gobernanza como una nueva forma de entender las relaciones Estado-sociedad en el marco de las transformaciones estatales producidas en las últimas décadas, siendo específico de tal noción la consideración de acción de gobierno como gestión de sectores de la actividad social en las que participan una multiplicidad de actores públicos y privados, a cuyo su análisis se presta la atención preferente. En términos generales, la gobernanza estudia el comportamiento de gobierno, contemplando diferentes procesos que incluyen elementos históricos, culturales, sociales y políticos.

Así pues, desde esta perspectiva, se puede relacionar la gobernanza con las instituciones, de tal forma que una adecuada gobernanza implica la existencia de un conjunto adecuado de instituciones en el país. A través de ellas se introducen las correspondientes reglas que determinan la conducta de los agentes económicos en las diferentes áreas de la actividad económica. Dos de los ámbitos de mayor desarrollo de la gobernanza son, el ámbito local en relación con la gestión de redes de participación ciudadana y, por otra parte, el ámbito supranacional vinculado concretamente a las formas de "gobierno multinivel" en la Unión Europea, aunque el estudio de la gobernanza es multidireccional y se ha asociado a diferentes ámbitos, modalidades de actores y niveles de gobierno (local, subnacional, nacional, supranacional) con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas del juego que facilitan o limitan la articulación e interacción sociopolítica.

El concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobiernos, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. La esencia de la gobernanza es la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobiernos que no se basan en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones decididas por éstas. No se caracteriza por la jerarquía, sino por la interacción entre actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones.

La aparición de la gobernanza como tema "caliente" de análisis se ha derivado en gran medida del debate habido en las últimas décadas en torno a las transformaciones del Estado y la participación ciudadana. Uno de los denominadores comunes de la gobernanza ha sido considerar que el Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursos económicos e institucionales necesarios para gobernar, así como una tendencia a hablar de la influencia creciente de los actores no gubernamentales en tanto que cambio significativo con respecto al pasado reciente. En dichas transformaciones han confluido factores muy diversos. Sin duda, entre las causas más citadas se encuentra la debatida crisis fiscal del Estado. De hecho, se suele relacionar la gobernanza con la necesidad de alcanzar mayor eficiencia en la producción de servicios públicos para reducir el gasto público.

Otro factor a considerar es la convergencia de tres atributos clave del cambio social, esto es, la complejidad, velocidad y diversidad, que han incidido en trasformaciones significativas en la naturaleza de las políticas públicas en la mayoría de los países occidentales. En el momento actual, las políticas reflejan el cambio social hacia temas como la participación ciudadana, la protección del medio ambiente o las cuestiones de género. Algunas de ellas pueden desarrollarse en el marco de la política nacional, pero otras obligan al tratamiento internacional.

Igualmente justifica el mecanismo de la gobernanza, el incremento de la complejidad y la fragmentación de las estructuras políticas y administrativas. Efectivamente, el Estado tradicional se ha fraccionado en una multiplicidad de organizaciones que operan a distintos niveles, que se solapan entre sí e interaccionan con la sociedad de múltiples modos. Y ello como consecuencia de una mayor descentralización administrativa tanto territorial -hacia las regiones y municipios- como funcional -hacia organismos autónomos, agencias independientes, Organizaciones No Gubernamentales y organizaciones privadas o semipúblicas mediante procesos de privatización y/o externalización; y en sentido ascendente, un mayor grado de integración supranacional.

En su expresión más general, la gobernanza se refiere, en suma, a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el que se pone el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a debates más amplios en torno a la democracia deliberativa y participativa. La gobernanza guarda relación con la preocupación por el capital social y los fundamentos sociales necesarios para un desarrollo económico y social sostenible. Aunque la noción de sociedad civil tiene fuertes (y diversas) implicaciones normativas e ideológicas, la idea central que se pretende destacar es que la gobernanza democrática tiende a ser más viable cuando hay una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada en subsistemas (dispersión del poder) y bien organizada en la que existan actores corporativos autónomos y hábiles para negociar con intereses opuestos y con las autoridades estatales que representen diferentes demandas e intereses sociales. Asimismo, entre los diferentes grupos y organizaciones que participen de los mecanismos de gobernanza debe existir un mínimo sentido de identificación y de responsabilidad con la totalidad, en una palabra, una identidad común.

II. ÁMBITOS

1. Gobernanza local

Dos de los espacios de mayor desarrollo en cuanto a número de estudios empíricos de la perspectiva de la gobernanza son, como se ha indicado, el ámbito local en relación con la gobernanza local y la gestión de redes de participación ciudadana y, el ámbito supranacional vinculado concretamente a las formas de gobierno multinivel en la Unión Europea.

En el contexto de los procesos de modernización administrativa, de implantación de nuevas tecnologías de comunicación y de los cambios significativos en las expectativas de los ciudadanos con respecto a las administraciones públicas, las autoridades locales de nuestro país y de bastantes países de nuestro entorno están tratando de potenciar la participación pública en el nivel más cercano a los intereses de los ciudadanos. Precisamente, el gobierno local posee algunas características que lo hacen más adecuado para generar iniciativas de participación ciudadana:

  • a) la identificación de la organización municipal con las peculiaridades y los intereses del colectivo y del territorio al que atiende -visibilidad, cercanía y accesibilidad-;
  • b) la idea de que la administración local es más versátil y flexible para atender las demandas concretas de los ciudadanos; y
  • c) las mayores posibilidades de las administraciones locales de crear las condiciones favorables para la inclusión de individuos o colectivos interesados en los temas públicos.

La identificación de las administraciones locales con un ámbito concreto, el sentimiento de pertenencia a la comunidad de los ciudadanos, la capacidad que éstos reconocen en la organización municipal para atender y priorizar sus demandas, así como la posibilidad de crear espacios que permitan la integración de sus habitantes en la discusión y el debate público, sitúan a los ayuntamientos en mejor posición que otras administraciones en la inducción de la participación ciudadana.

2. Gobernanza supranacional europea

En lo que respecta a la gobernanza supranacional europea, conviene subrayar la complejidad del proceso de toma de decisiones en la Unión, debido a que éste es organizativamente más fragmentado, está menos integrado jerárquicamente, resulta más competitivo que los sistemas nacionales y ofrece mayor accesibilidad a los grupos organizados. Los principales grupos de presión son los Gobiernos y las Administraciones de los Estados miembros que actúan como representantes de los intereses nacionales. No obstante, el aumento de las competencias por parte de la Unión, la dispersión institucional de poder y la ausencia de canales de representación tradicionales han incentivado la formulación y organización de intereses de ámbito supranacional.

Advirtiendo la complejidad del proceso político dentro de la Unión Europea, se puede decir que genera una distribución de responsabilidades y unas pautas de interacción entre las instituciones que, sin embargo, no se percibe que contribuyen suficientemente a la transparencia y eficacia de las políticas comunitarias. Y, por ello, la Unión Europea se planteó, como uno de sus principales objetivos estratégicos, la reforma de la gobernanza, entendiendo por gobernanza el conjunto de "normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a escala europea desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Las propuestas que la Comisión realizó en torno a este tema se recogieron en el llamado Libro Blanco sobre la gobernanza en Europa publicado el 25 de julio de 2001, el cual representó una reflexión en torno al proceso político europeo con el lema de "acercar Europa a los ciudadanos", o lo que es lo mismo, sobre la apertura del proceso de elaboración de las políticas de la Unión, para hacerlas más accesibles, inclusivas, eficaces y transparentes.

El libro Blanco de la gobernanza recoge sus principios inspiradores: apertura, participación, responsabilidad y coherencia, así como los de proporcionalidad y subsidiariedad.

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