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Epizootias

Epizootias

Derecho sanitario y farmacéutico

I. CONCEPTO

Una epizootia es una enfermedad infecto-contagiosa que ataca a un número inusual de animales al mismo tiempo en una región o en un territorio determinado y que se propaga con rapidez.

Las consecuencias de lo que en medicina se conoce con el término de epidemia son, en todos los casos, de tipo económico, pero pueden afectar a otros ámbitos, como la preservación de las especies, o afectar a salud de las personas, en este último sentido de habla de zoonosis para referirse a las enfermedades que se transmiten directa o indirectamente de los animales al hombre, y viceversa.

Son numerosas las ocasiones en las que el individuo se ve impedido para afrontar este tipo de amenazas sanitarias, por desidia, por evitarse el desembolso que supone o, en muchas ocasiones, simplemente porque carece de los medios adecuados.

La intervención de la Administración ante las epizootias aparece así plenamente justificada por múltiples razones, aunque la más importante sea la protección de la salud colectiva. En España viene de lejos, pues ya la Ley de Epizootias de 18 de diciembre de 1914 previó medidas conducentes a paliarlas, aunque fue en la Ley de Epizootias de 20 de diciembre de 1952 donde se recogió un sistema que ha perdurado durante más de cincuenta años.

No obstante, los intereses en juego trascienden al concreto lugar donde la epizootia aparece, contando en la actualidad con una dimensión transfronteriza importante, que ha motivado la aprobación de normas de ámbito europeo e internacional sobre el tema. Baste recordar la creación de la Oficina Internacional de las Epizootias en 1924.

En los últimos años han ocurrido episodios que han puesto en jaque los sistemas estatales e internacionales de vigilancia sanitaria, así como los mecanismos de prevención y de lucha frente a estos riesgos globales para la salud, ya de los animales, ya de las personas. Episodios como los de las "vacas locas", la "neumonía asiática" o la "gripe aviar" han mantenido en vilo a las poblaciones y, entre otras consecuencias, han propiciado el refuerzo de las estructuras de defensa sanitaria.

Esta circunstancia unida a otras, como la modificación de la estructura del Estado, que supuso la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia exclusiva en materia de ganadería (artículo 148.1.7.ª de la Constitución) ha dado lugar a una nueva legislación sobre sanidad animal (véase "Sanidad animal"), contenida, fundamentalmente, en la Ley 8/2003, de 24 de abril, que ha derogado la Ley de Epizootias de 1952, aunque, en lo que ahora interesa, se aprecia una línea de continuidad entre la regulación actual y la precedente. Esta ley estatal ha de completarse con normas de inferior rango de distinto contenido y finalidad, por ejemplo, con los Reales Decretos que se ocupan de las enfermedades de animales de declaración obligatoria o del sistema de alerta sanitaria veterinaria o de la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar anmal de las explotaciones equinas, sin perjuicio, según se ha apuntado, de la reglamentación proveniente, por un lado, de la Unión Europea o de los convenios internacionales y, por otro lado, de las Comunidades Autónomas.

En el tratamiento de las epizootias cabe diferenciar dos facetas, susceptibles de ser estudiadas independientemente, pero íntimamente relacionadas: la prevención y la lucha, el control y la erradicación. También son dos las partes a quienes incumbe actuar: los particulares y la Administración, aunque cualquier persona tiene la obligación de comunicar a la autoridad competente, de forma inmediata, los focos de que tenga conocimiento de enfermedades de carácter epizoótico o que impliquen un peligro potencial de contagio para los animales, un riesgo para la salud pública o para el medio ambiente; comunicación que igualmente es obligatoria respecto de cualquier proceso patológico que ocasione la sospecha de ser una enfermedad incluida en la lista de enfermedades de declaración obligatoria y, en general, de aquellos hechos o actividades que supongan una sospecha de riesgo y grave peligro para la salud humana, animal o para el medio ambiente en relación a los productos zoosanitarios y para la alimentación animal.

II. LA PREVENCIÓN DE LA EPIZOOTIAS

De cara a la prevención, la Ley de Sanidad Animal impone una serie de obligaciones a los propietarios o responsables de los animales, a los comerciantes, a los importadores, a los exportadores, a los transportistas y a los profesionales que ejerzan actividades relacionadas con la sanidad animal, sean personas físicas o jurídicas.

Entre estos deberes se cuentan los siguientes: vigilar los animales, los productos de origen animal y para la alimentación animal y los productos zoosanitarios; facilitar la información que les sea requerida sobre el estado de los animales o de los productos indicados; aplicar y llevar a cabo todas las medidas sanitarias impuestas por la normativa y las que se establezcan para prevenir las enfermedades, o consentir su aplicación; tener debidamente identificados a los animales; comunicar los datos sanitarios exigidos, en especial, los relativos a nacimientos, muertes, entradas y salidas de animales o la aparición reiterada de animales muertos de la fauna silvestre; eliminar o destruir los cadáveres de animales y demás productos de origen animal conforme a la normativa aplicable; no abandonar a los animales que estén bajo su responsabilidad, o sus cadáveres; cumplir las obligaciones relativas a los medicamentos veterinarios; asumir, en cuanto a los animales y productos reseñados, los costes de la custodia, transporte, almacenamiento, alimentación, sacrificio y destrucción derivados de las medidas sanitarias; mantener en buen estado los animales y productos; y comunicar a la autoridad competente las enfermedades de los animales de carácter epizoótico o que impliquen un peligro potencial de contagio para los animales, un riesgo para la salud pública o para el medio ambiente. Además, en el caso de las integraciones hay unas imposiciones específicas para el integrador y para el integrado.

El incumplimiento de las obligaciones puede generar la comisión de alguna de las infracciones previstas legalmente y corregidas con sanciones de multa, aunque, con carácter accesorio, es posible acordar el decomiso o la destrucción de los animales.

La Administración tiene una importante misión que cumplir, para lo que cuenta con instrumentos de distinta intensidad, según se trate de efectuar una prevención general o específica.

Con carácter general hay que mencionar el Sistema de Alerta Sanitaria Veterinaria, la elaboración de mapas epizootiológicos o las medidas sectoriales relativas a las instalaciones, mataderos, certámenes, etc.

En las hipótesis más significadas, en especial en las de grave riesgo sanitario, la Administración se encuentra facultada para adoptar medidas cautelares de distinta intensidad: prohibición del movimiento y del transporte de animales y de productos de origen animal en una zona o en todo el territorio nacional, de la entrada o de la salida en explotaciones determinadas; la inmovilización en lugares o instalaciones; sacrificio obligatorio de animales; incautación y, en su caso, destrucción de productos; incautación y, en su caso, sacrificio de los animales que no cumplan con la normativa sanitaria o de identificación vigente; suspensión de certámenes o de concentraciones de ganado y de actividades cinegéticas o pesqueras; realización de un programa obligatorio de vacunación; prohibición o limitación a la importación y a la exportación de animales o productos; prohibición o cierre temporal de los establecimientos de elaboración, fabricación, producción, distribución, dispensa o comercialización de productos zoosanitarios o para la alimentación animal, así como de mataderos u otros lugares relacionados con la sanidad animal; cualquier otra, incluidas la desinfección o desinsectación precisas para prevenir la introducción o la extensión de enfermedades de declaración obligatoria o de alta difusión.

Por otro lado, además de medidas de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas, a través de los planes de gestión de emergencias sanitarias o la información recíproca, están previstos mecanismos específicos de prevención en los intercambios de terceros países, como las inspecciones en frontera.

III. LA LUCHA, EL CONTROL Y LA ERRADICACIÓN DE LAS EPIZOOTIAS

En la fase de prevención es donde los particulares desarrollan la labor más importante, por lo que las obligaciones que les corresponden en la fase siguiente son menores en número, aunque más importantes en contenido: mantener los animales en buen estado sanitario; aplicar la medidas sanitarias obligatorias para la lucha, el control o la erradicación de las enfermedades, o consentir su aplicación y poner los medios necesarios para que ello se haga con garantías de seguridad; efectuar las revisiones y modificaciones en las instalaciones que disminuyan el riesgo de aparición de enfermedad; y mantener el equilibrio de la fauna silvestre en sus aspectos sanitarios. Al igual que antes, el incumplimiento de estos deberes puede generar una sanción.

A diferencia de lo que ocurre con los particulares, las facultades de la Administración en estos momentos son muy importantes. En los casos de sospecha, se disponen unas actuaciones inmediatas para la emisión de un diagnóstico preliminar y la adopción de medidas precautorias encaminadas a la evitar la posible difusión del foco y a identificar la enfermedad. Sin perjuicio de actuaciones específicas, la autoridad competente puede: inmovilizar los animales; censar todos los animales de la explotación intervenida marcando a los afectados; prohibir temporalmente la entrada o la salida de la explotación de animales de cualquier especie o de productos, residuos, utensilios y sustancias susceptibles de transmitir el agente patógeno productor del foco, así como la entrada o la salida de vehículos o de personas o imponer en estos casos las medidas higiénicas pertinentes; suspender las autorizaciones de funcionamiento de las instalaciones o de transporte; establecer un programa de lucha contra vectores cuando la naturaleza de la enfermedad lo aconseje; y acordar el sacrificio obligatorio de los animales enfermos y sospechosos, así como, según los casos, la destrucción de cadáveres y de productos. Esta intervención puede comprender la habilitación de zonas de protección, de vigilancia e, incluso, de seguridad, con medidas de inmovilización, controles de movimiento de los animales, desinfección, desratización o prohibición de certámenes y concentraciones ganaderas, entre otras disposiciones.

Una vez confirmada la existencia de la enfermedad, ha de efectuar la declaración correspondiente para proceder de acuerdo con lo previsto en cada caso, manteniendo, complementando o rectificando las medidas adoptadas.

Como providencias finales ha de efectuarse al saneamiento de los focos, sometiendo a las instalaciones a un proceso de limpieza y de desinfección, y la repoblación de la explotación.

La fase termina con la declaración oficial de extinción de la enfermedad, que implica la anulación de las medidas sanitarias adoptadas.

IV. EL SACRIFICIO OBLIGATORIO DE ANIMALES

En el contexto expuesto es donde se descubre la potencia de los instrumentos que maneja la Administración, a la que se dota de la potestad de acordar medidas de una intensidad y de una extensión desconocida en otros sectores, las conocidas como medidas "ablatorias", sometidas siempre al imperio de los principios de precaución y de proporcionalidad (véase "Principio de precaución").

Son medidas de carácter excepcional, que pueden adoptarse con carácter cautelar y urgente -incluso inaudita altera pars-, pero sometidas a ciertos límites y garantías. Quizá la más significada sea el sacrificio obligatorio de animales, ya mencionada como medida que, en casos extremos, decide la autoridad competente tanto en la fase de prevención como en la de lucha contra la epizootia.

Obedece al propósito de evitar el contagio o la propagación de la enfermedad y, pese a constituir un remedio drástico, no supone un obstáculo para su puesta en práctica, dada su eficacia, aunque, sobre todo si se adopta en la etapa preventiva, es posible que tenga un elevado margen de error.

Uno de los puntos que ha generado mayor conflictividad en la aplicación de esta medida lo constituye el relativo a la indemnización derivada del sacrificio de los animales por razones sanitarias o de protección de la cabaña ganadera. En este sentido, la Ley de Sanidad Animal reconoce el derecho a la indemnización "en función de los baremos aprobados oficialmente" y "en la forma y condiciones establecidos reglamentariamente", lo que implica que no va orientada a reparar de modo integral la situación patrimonial del afectado. Así, no parece adecuado tratar de la misma manera los sacrificios de animales enfermos, que sí constituyen un riesgo sanitario cierto, que los de animales sanos, diferenciación que realizaba el Reglamento de Epizootias.

Téngase en cuenta que el derecho a la indemnización está supeditado a la conducta mantenida por el propietario, pues, para gozar de dicho derecho, deberá haber cumplido "la normativa de sanidad animal aplicable en cada caso", circunstancia que no concurre cuando ha desplegado una conducta obstruccionista o de ocultación de la enfermedad, sin perjuicio de que, según la jurisprudencia, no basta cualquier infracción de aquella normativa para anular la indemnización (Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1982 y de 31 de julio de 1986).

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