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Deber de conservación, órdenes de eje...

Deber de conservación, órdenes de ejecución y declaración de ruina

Urbanismo y vivienda

¿En qué consiste el deber de conservación?

Generalidades

Tradicionalmente se encuentra clasificada esta materia dentro de la disciplina urbanística. No obstante, en alguna legislación autonómica (por ejemplo, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, y más recientemente, la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco) se ha optado por comprender su regulación jurídica dentro de la titulación de gestión o ejecución urbanística.

La policía de la edificación no se limita únicamente a la autorización de las construcciones (el deber de edificación, que se hace efectivo a través de la licencia de edificación), sino que se extiende a la conservación de los edificios con la finalidad de garantizar su seguridad, la salubridad para que no atenten contra la higiene y el ornato para que no afecten a la imagen urbana, extendiéndose en los últimos años a la exigencia de rehabilitación, en los términos de la legislación de patrimonio cultural e histórico.

La normativa sobre edificación estatal (principalmente, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en su artículo 3, y el Código Técnico de la Edificación aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo) y la autonómica (sirvan como ejemplo la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación, y la Ley 8/2005, de 14 de diciembre, para la calidad en la Edificación de la Región de Murcia), determinan una serie de requisitos básicos y exigencias técnicas de la edificación, que deben ser tomados como referencia, en orden a garantizar la funcionalidad, seguridad y habitabilidad de la misma.

El deber de conservación es una consecuencia de la concepción estatutaria del derecho de propiedad (artículo 11.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Contenido objetivo del deber de conservación

En un primer momento la legislación estatal sobre ordenación urbana se confinó a que toda edificación o construcción, cumpliera las exigencias de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato.

Más adelante, por la legislación estatal, con el refuerzo de la legislación autonómica, se ha venido ampliando el radio de acción del deber de conservación, incluyendo las exigencias derivadas de la legislación cultural y turística (Aragón); adaptación de las edificaciones y construcciones al entorno (Asturias: artículo 109 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, precisa más detalladamente las condiciones del deber de conservación: limpieza, exigencias ambientales, vallado de solares, retirada de carteles u otros elementos impropios de inmuebles, eliminación de construcciones, instalaciones u otros elementos que impliquen un riesgo de deterioro del medio ambiente, el patrimonio natural y cultural o el paisaje).

Uno de los requisitos básicos de las infraestructuras de urbanización y de las edificaciones es mantenerlas de forma que satisfagan la accesibilidad, de forma tal que se permita a las personas con movilidad y comunicación reducidas el acceso y la circulación por el edificio en los términos previstos en su normativa específica [artículo 3.a.1) de la Ley de Ordenación de la Edificación].

Ámbito territorial y material de actuación: terrenos, construcciones, edificios, instalaciones y obras de urbanización

Dentro de los deberes y cargas que determina el legislador básico estatal para los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, se encuentra el de conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigibles, así como realizar obras adicionales por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación.

En el suelo que sea rural o esté vacante de edificación, el deber de conservarlo supone costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, así como daños o perjuicios a terceros o al interés general, incluidos los medioambientales; garantizar la seguridad o salud públicas; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas en los términos dispuestos por su legislación específica; y asegurar el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo. El cumplimiento de este deber no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable.

En particular, cuando se trate de edificaciones, el deber legal de conservación comprenderá, además, la realización de los trabajos y las obras necesarias para satisfacer, con carácter general, los requisitos básicos de la edificación establecidos en el artículo 3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y para adaptarlas y actualizar sus instalaciones a las normas legales que les sean explícitamente exigibles en cada momento. Las obras adicionales para la mejora de la calidad y sostenibilidad a que se ha hecho referencia podrán consistir en la adecuación parcial o completa a todas, o a algunas de las exigencias básicas establecidas en el Código Técnico de la Edificación, debiendo fijar la Administración, de manera motivada, el nivel de calidad que deba ser alcanzado para cada una de ellas.

Sujetos obligados al deber de conservación

a. En edificaciones: los propietarios de los terrenos, construcciones, edificios o instalaciones, hasta el límite del contenido normal del deber de conservación.

b. En obras de urbanización: incluye el mantenimiento de las dotaciones y servicios públicos.

Hasta tanto no se recepcionen las obras de urbanización: propietarios.

Una vez recepcionadas las obras de urbanización: los Municipios. No obstante, se traslada a los propietarios de solares, agrupados legalmente en entidad urbanística de conservación, en los siguientes casos:

  • - Cuando haya sido asumida voluntariamente por cualquier procedimiento.
  • - Cuando los solares estén comprendidos en unidades de actuación o ámbitos delimitados a este solo efecto para los que el planeamiento de ordenación urbanística así lo disponga.

Límite del deber de conservación

El artículo 15.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone que el deber de conservación que constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad o sostenibilidad del medio urbano, se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio. Cuando se supere dicho límite, correrán a cargo de los fondos de aquella Administración las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general.

La inspección periódica de edificios

Cada vez son más las Comunidades Autónomas, a través de la legislación urbanística, y los Municipios a través de sus Ordenanzas, los que establecen un sistema de inspección técnica o periódica de edificios.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que si bien los artículos 29 y 30 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aludían al informe de evaluación de los edificios y a la capacitación para la suscripción de aquél, el contenido de los mismos habría sido declarado inconstitucional por STC (Pleno) 143/2017, de 14 de diciembre («B.O.E.» 17 enero 2018); resolución la citada que únicamente habría mantenido la validez del apartado primero del art. 29, limitándose éste a señalar que los propietarios de inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva podrán ser requeridos por la Administración competente, para que acrediten la situación en la que se encuentran aquéllos, al menos en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos.

El deber de conservación reforzado: bienes integrantes del Patrimonio histórico

La protección del patrimonio histórico puede imponer el mantenimiento de un inmueble más allá del límite del deber de conservación. El artículo 24.2 de La Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español establece que en ningún caso podrá procederse a la demolición de un inmueble afectado por expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, sin previa firmeza de la declaración de ruina y autorización de la Administración competente, que no la concederá sin informe favorable de al menos dos de las instituciones consultivas a que se refiere el artículo 3.

Ahora bien, el deber de conservación del propietario no tiene porqué conllevar necesariamente el deber de sufragación de los costes por parte del mismo -más allá del deber de conservación del inmueble- como expresa actualmente el artículo 15.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, citado.

¿En qué consisten las órdenes de ejecución?

Concepto y significado general

De conformidad con lo dispuesto en el art. 15.4 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, la Administración competente podrá imponer en cualquier momento la realización de obras para el cumplimiento del deber legal de conservación, de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica aplicables.

Competencia para dictar órdenes de ejecución

La competencia para dictar las órdenes de ejecución es una manifestación típica de competencia propia municipal como confirma la legislación autonómica urbanística. En la cuestión atinente al reparto de atribuciones dentro del Ayuntamiento como forma común u ordinaria de gobierno y administración del Municipio, la doctrina suele atribuir al Alcalde en los municipios de régimen común la atribución para dictar órdenes de ejecución, al no venir atribuida a otro órgano municipal (cláusula residual del Alcalde) y por cuanto corresponde al Alcalde el otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [artículo 21.1.q) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local].

Requisitos

a) Finalidad y objeto de la orden:

Las órdenes de ejecución tienen un contenido muy concreto y para unas finalidades no menos concretas: el contenido no puede ser otro que la ejecución de obras (mandato de hacer no personalísimo, por lo que puede ser ejecutada por tercero). Su contenido, acorde con el deber de conservación, versará sobre el mantenimiento de los terrenos, construcciones, instalaciones e infraestructuras de urbanización en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato, como condiciones básicas estatales, sin perjuicio del resto de condiciones que exijan en vía de desarrollo normativo las Comunidades Autónomas en su legislación urbanística (cultura, turismo, limpieza, exigencias ambientales, vallado de solares) y los propios Ayuntamientos a través de su normativa urbanística y Ordenanzas.

b) Determinación de las obras:

La orden de ejecución únicamente podrá cumplirse si se explicitan las obras cuya realización es necesaria para conseguir la finalidad prevista, habiendo señalado la jurisprudencia que su indeterminación puede conllevar la invalidez del acto administrativo.

Otro defecto que se infiere de la praxis administrativa es la falta de claridad y la imposición de plazos perentorios, que puedan rayar en la imposibilidad de su ejecución. De ahí que alguna Comunidad Autónoma exija en su dictado que deban ser claras, formalizadas por escrito, motivadas y han de detallar con la máxima precisión las obras y actuaciones que sea preciso ejecutar y el plazo para su cumplimiento. Así, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por ejemplo el Decreto 64/2014, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento sobre protección de la legalidad urbanística, determina, en su art. 90, que las órdenes de ejecución han de detallar con claridad y precisión los actos que las personas obligadas han de ejecutar y establecer el plazo para ejecutarlos voluntariamente en proporción a su entidad y complejidad.

Así mismo, las resoluciones que dicten las mencionadas órdenes deben advertir que su incumplimiento habilita a la administración para:

  • a) Ejecutar forzosamente la orden incumplida por los medios establecidos legalmente.
  • b) Si procede, incluir el inmueble en el registro municipal de solares sin edificar.

Además, cuando los actos ordenados requieran un proyecto técnico de obras para su ejecución, la resolución que los ordene puede adjuntarlo a la misma resolución.

A renglón seguido, los artículos 91 y 92 del mismo texto normativo aluden a las particularidades de las órdenes de ejecución según se refieran a inmuebles en estado ruinoso no integrados en el patrimonio cultural catalán o en proceso de integración en dicho patrimonio (en cuyo caso deben ordenar el derribo del inmueble afectado o, siempre que su estado ruinoso no amenace ruina urbanística, su rehabilitación de manera voluntaria y alternativa al derribo) y aquellas que sí afecten a inmuebles integrantes del patrimonio cultural catalán o en proceso de integración en aquél, señalando que, en este último caso, las órdenes de ejecución han de ser dictadas de conformidad con el informe preceptivo del departamento competente en materia de patrimonio cultural catalán, debiendo tomarse, a tales efectos, en consideración que no cabrá ordenar el derribo de un inmueble que haya sido objeto de tal declaración, aun cuando se halle en estado ruinoso, sin que previamente se deje sin efectos la citada declaración por los trámites establecidos en la legislación aplicable en la materia.

Procedimiento

La potestad de la Administración municipal sólo puede ejercerse previa la instrucción de un expediente, en el que se compruebe la necesidad de las obras, teniendo en cuenta, además de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, los principios de proporcionalidad y congruencia.

En lo que respecta a la fase de instrucción, alcanzan especial importancia los informes técnicos, sobre los que se asentará el contenido material de la orden y los plazos para su ejecución.

Resulta igualmente esencial el trámite de audiencia, por lo que su ausencia podría acarrear la nulidad de actuaciones administrativas, si conlleva indefensión del interesado. Ello sin perjuicio de los pronunciamientos del Tribunal Supremo que autorizan a prescindir del trámite de audiencia en circunstancias que revistan cierta gravedad y sea precisa una pronta actuación (Sentencias TS de 3 de febrero de 1978 y 15 de junio de 1985).

Efectos: cumplimiento voluntario y consecuencias de su incumplimiento

Dada la naturaleza de acto administrativo, y a resultas del mismo, la orden de ejecución deberá ser cumplida por el interesado, que dispondrá a tal efecto del plazo que se le haya otorgado.

El acto firme de aprobación de la orden administrativa de ejecución que corresponda, determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, del inmueble, al cumplimiento de la obligación del deber de conservación. Dicha afección real se hará constar, mediante nota marginal, en el Registro de la Propiedad, con referencia expresa a su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real, al pago de cargas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística.

Conforme a lo dispuesto en la normativa aplicable, en los casos de inejecución injustificada de las obras ordenadas, dentro del plazo conferido al efecto, se procederá a su realización subsidiaria por la Administración Pública competente o a la aplicación de cualesquiera otras fórmulas de reacción administrativa a elección de ésta. En tales supuestos, el límite máximo del deber de conservación podrá elevarse, si así lo dispone la legislación autonómica, hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente. Cuando el propietario incumpla lo acordado por la Administración, una vez dictada resolución declaratoria del incumplimiento y acordada la aplicación del régimen correspondiente, la Administración actuante remitirá al Registro de la Propiedad certificación del acto o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio (art. 15.4 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015).

La legislación autonómica, sin perjuicio también de imponer sanciones urbanísticas, ha contemplado la posibilidad de hacer uso de la institución expropiatoria del inmueble, previa declaración del incumplimiento del deber de conservación, o la colocación del inmueble en situación de ejecución por sustitución, mediante convocatoria de concurso. Así, los artículos 151 y 152 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y 190 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, del País Vasco, señalando el primero de los preceptos citados que, el incumplimiento injustificado de las órdenes de ejecución habilitará a la Administración actuante para adoptar cualquiera de estas medidas:

  • a) Ejecución subsidiaria a costa del obligado, hasta el límite del deber normal de conservación, al que se refiere el artículo 155.3 de la misma Ley.
  • b) Imposición de hasta diez multas coercitivas con periodicidad mínima mensual, por valor máximo, cada una de ellas, del diez por ciento del coste estimado de las obras ordenadas. El importe de las multas coercitivas impuestas quedará afectado a la cobertura de los gastos que genere efectivamente la ejecución subsidiaria de la orden incumplida, a los que habrá que sumar los intereses y gastos de gestión de las obras.
  • c) La expropiación del inmueble, previa declaración del incumplimiento del deber de conservación, o la colocación del inmueble en situación de ejecución por sustitución, mediante el correspondiente concurso regulado en los artículos 151 y 152, que será instado, en su caso, antes de la declaración de ruina.

¿En qué consiste la declaración de ruina?

Significado general

El estado de ruina es una situación de hecho, derivada de la degradación del edificio, que impide la continuidad de su vida útil, ya sea por motivos técnicos, que hacen inviable la reparación del mismo, por motivos económicos, dado el elevado coste de reparación, o por razones urbanísticas, principalmente por estar fuera de ordenación. Pero dicho estado o situación de hecho debe declararse administrativamente, de ahí que se emplee el término declaración de ruina.

La declaración de ruina supone la cesación del deber legal de conservación en la medida que dicho deber resulta, en principio, incompatible con la situación ruinosa del edificio. Mientras que el deber de conservación del edificio en condiciones de seguridad, salubridad accesibilidad universal y ornato público, persigue el mantenimiento de la construcción, la verificación del estado ruinoso de un inmueble pretende conseguir la destrucción del edificio.

Esta contradicción entre la declaración de ruina y el deber de conservación se ha resuelto tradicionalmente afirmando que el estado de ruina de una edificación produce la extinción de la obligación legal de sostener económicamente el mantenimiento de la vida de un edificio.

Si bien se ha constatado con carácter general que la situación de deterioro de un edificio, que su estado de ruina, extingue el deber de conservar el inmueble y por tanto hace innecesario e incompatible cualquier actuación administrativa tendente a que al particular se le obligue a realizar obras de conservación, sucede, en ocasiones, que en el curso de la tramitación de un expediente de ruina, y sobre todo con carácter previo a su incoación, la Administración ordene ejecutar concretas obras de reparación sobre el edificio.

De hecho, no son pocas las veces en las que al estado de ruina de un determinado inmueble se llega previa la conculcación, por parte del sus titulares, y por ende, de los sujetos legalmente obligados a la correcta conservación de aquél, de los deberes de conservación a que alude, tanto la normativa urbanística estatal de aplicación, como la autonómica.

¿Qué modalidades de ruina recoge la normativa?

a) Ruinas económica, técnica y urbanística:

Tradicionalmente la legislación estatal sobre régimen del suelo ha definido tres modalidades o supuestos de ruina: la llamada ruina económica, cuando las reparaciones a realizar superasen por su coste económico el deber legal de conservación establecido, establecido de modo general, en el 50 % del valor del edificio; la llamada ruina técnica o física, caracterizada por el fallo de los elementos arquitectónicos estructurales -o alguno de ellos- de la edificación o, en general, del inmueble, y la ruina denominada urbanística, en este caso un concepto técnico-jurídico, al no ser viable jurídicamente la autorización de obras de reparación necesarias para mantener el edificio en los casos que se encuentre la construcción o edificación fuera de ordenación.

Veamos cómo la legislación autonómica ha acogido el régimen jurídico de los supuestos de ruina.

Un primer grupo de Comunidades Autónomas mantiene, prácticamente en términos literales, los tres supuestos tradicionales de ruina contemplados en la legislación estatal precedente. Aquí nos encontramos con Navarra, Murcia, La Rioja o Cantabria

Determina, en concreto, el art. 190.2 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, que se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:

  • a) Cuando el coste de las obras necesarias sea superior al 50 por 100 del valor actual del edificio o plantas afectadas, excluido el valor del terreno.
  • b) Cuando el edificio presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales o fundamentales.
  • c) Cuando se requiera la realización de obras que no pudieran ser autorizadas por encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación.

En similares términos, en el ámbito de la Comunidad Asturiana, el art. 234 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, 202 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, 271 de Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, 199 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja y el art. 198 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, catalán.

De otro lado se hallan las Comunidades cuya normativa urbanística ha tendido a la simplificación de los supuestos de ruina, aludiendo, por ejemplo, la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, en su art. 141 a la ruina económica y técnica únicamente, al señalar que, procederá la declaración legal de ruina:

  • a) Cuando el coste de las obras necesarias excediese de la mitad del coste de reposición de la edificación o de una nueva construcción con características similares, excluido el valor del suelo.
  • b) Cuando el edificio presentase un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales fundamentales.

Más en concreto, el art. 341.2 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, señala como supuesto de ruina los que siguen:

  • a) Ruina económica: cuando por los daños que presenta el inmueble el coste económico de las obras necesarias de reparación, exceda de la mitad del coste de reposición de la edificación o de una nueva construcción con características similares en cuanto a su dimensión, uso y calidad, empleando la tecnología y materiales actuales, excluido el valor del suelo.
  • b) Ruina técnica: cuando el edificio presente un agotamiento generalizado de los elementos estructurales fundamentales, o alguno de sus elementos o materiales presenten daños que comprometan su estabilidad, y su recuperación no sea posible por los medios técnicos normales, es decir, los de uso común o frecuente para ejecutar las obras de reparación de que se trate.

El País Vasco, Aragón y Castilla León, por su parte, simplifican también los supuestos de ruina, si bien aludiendo a la ruina económica y urbanística.

Así, señala el art. 201 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, que procederá la declaración de la situación legal de ruina de una construcción o edificación cuando el coste de las reparaciones necesarias para devolver la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructural a un edificio o construcción supere el límite del deber normal de conservación establecido en el apartado 2 del artículo 199 o cuando dichas reparaciones no puedan ser autorizadas por encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación.

En similares términos, el art. 261.2 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo, determina procedente la declaración de la situación legal de ruina de una construcción o edificación:

  • a) Cuando el coste de las reparaciones necesarias para asegurar la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales, devolver la salubridad o calidad ambiental o recuperar las condiciones mínimas para un uso compatible con el planeamiento supere el límite del deber normal de conservación.
  • b) Cuando el coste de las reparaciones necesarias, unido al de las realizadas como consecuencia de la última inspección periódica, supere el límite del deber normal de conservación y exista una tendencia al incremento de las inversiones precisas para la conservación del edificio.
  • c) Cuando se requiera la realización de obras que no pudieran ser autorizadas por encontrarse el edificio en situación legal de fuera de ordenación o en la situación prevista en el artículo 269.4.

De igual forma, el art. 107 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

Finalmente, un tercer grupo de Comunidades Autónomas, siguiendo el ejemplo de la legislación valenciana, han optado por reconducir los supuestos de ruina a la económica.

Así, el art. 139.1 de Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla la Mancha, declara procedente la declaración de ruina:

  • a) Cuando el coste de las reparaciones necesarias para devolver a la que esté en situación de manifiesto deterioro la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales o para restaurar en ella las condiciones mínimas para hacer posible su uso efectivo legítimo, supere el límite del deber normal de conservación.
  • b) Cuando, acreditando el propietario el cumplimiento puntual y adecuado de las recomendaciones de al menos los informes técnicos correspondientes a las dos últimas inspecciones periódicas, el coste de los trabajos y obras realizados como consecuencia de esas dos inspecciones, sumado al de las que deban ejecutarse a los efectos señalados en la letra anterior, supere el límite del deber normal de conservación, con comprobación de una tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación del edificio.

Sigue esta tendencias el art. 157 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, el art. 171 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y el art. 165 de Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

b) Ruina total y parcial. La unidad predial:

Con carácter general la doctrina y la jurisprudencia han establecido el principio general de concebir una edificación como un todo. La constatación de la unidad predial se configura así como el límite a la posibilidad de declarar la ruina parcial de un inmueble. Siendo ésta la regla general, todo intento de fragmentación o división debe ser objeto de una suficiente justificación.

c) Ruina inminente:

El artículo 183.4 del Texto Refundido de 1976 y los artículos 26 y 27 del Reglamento de Disciplina Urbanística -de aplicación supletoria- determinan que si existe urgencia y peligro para las personas o los bienes con la demora que supondría la tramitación del expediente de ruina contradictorio u ordinaria, el Ayuntamiento, a través del Alcalde, por motivos de seguridad, dispondrán lo necesario respecto a la habitabilidad del inmueble y desalojo de sus habitantes. Es un estado de hecho o situación de peligro inmediato que presenta el edificio lo que requiere una urgente actuación de la autoridad municipal para que, con la mayor prontitud y sin dilaciones de audiencia a los interesados, se adopten las medidas necesarias para impedir daños a las personas y a los bienes.

¿Cómo es el procedimiento de declaración de ruina?

Corresponderá al Municipio la declaración de la situación legal de ruina urbanística, previo procedimiento en el que deberá darse audiencia a la propiedad y los demás titulares de derechos afectados. En dicho procedimiento deberán darse las garantías necesarias para acreditar la realidad de hecho de la situación de deterioro que legitima la apertura de este expediente, así como que se ofrezca a los interesados la oportunidad de ser oídos.

El procedimiento de declaración de ruina ordinario se encuentra regulado, en lo que respecta a la legislación estatal supletoria, en los artículos 17 a 25 del Reglamento estatal de Disciplina Urbanística.

En lo que respecta a la ruina inminente, el procedimiento se regula en los artículos 26 a 28 del Reglamento de Disciplina Urbanística, destacando la innecesariedad de trámite de audiencia.

En ambos procedimientos, resulta de especial importancia el informe técnico sobre el estado de la edificación o construcción.

¿Cuáles son los efectos de la declaración de ruina?

La ruina es una de las instituciones jurídicas urbanísticas más conflictivas y que más jurisprudencia han generado, y ello precisamente por sus efectos, y, en particular, en relación con el cese de los arrendamientos existentes.

Por lo que respecta a los efectos administrativos, el principal que se estudia es la demolición del inmueble, construcción o edificación. Ahora bien, si bien éste era un postulado que venía entendiéndose como generalizado (tanto en la legislación precedente estatal, como en la jurisprudencia), alguna Comunidad Autónoma ha determinado que no siempre la declaración de ruina -legal u ordinaria o inminente- conlleva la demolición del edificio.

A título de ejemplo, la legislación andaluza señala que deberán disponerse las medidas necesarias para evitar daños a personas y bienes, y efectuarse pronunciamiento sobre el incumplimiento o no del deber de conservación de la construcción o edificación, constituyendo al propietario en las obligaciones de:

Proceder, a su elección, a la completa rehabilitación o a la demolición, salvo que se trate de una construcción o edificación catalogada, protegida, o sujeta a procedimiento dirigido a la catalogación o al establecimiento de un régimen de protección integral, en cuyo caso no procede la demolición. Aquí reside la principal novedad que contempla dicha legislación, por lo que la declaración de ruina no lleva aparejada siempre la demolición del inmueble, sino que se concede al propietario un derecho de opción o elección, entre la rehabilitación del inmueble o su demolición, siempre que no se trate de edificio catalogado o protegido, en cuyo caso deberá ser rehabilitado.

Una regulación similar la encontramos en otras leyes urbanísticas autonómicas, como la de Extremadura, en donde el art. 165.3 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial, determina que la declaración de la situación legal de ruina urbanística deberá disponer las medidas necesarias para evitar daños a personas y bienes y pronunciarse sobre el incumplimiento o no del deber de conservación de la construcción o edificación. En ningún caso será posible la apreciación de dicho incumplimiento, cuando la ruina sea causada por fuerza mayor, hecho fortuito o culpa de tercero, así como cuando el propietario haya sido diligente en el mantenimiento y uso del inmueble.

La misma, además, constituirá al propietario en la obligación:

  • a) De proceder, a su elección, a la completa rehabilitación o a la demolición, cuanto se trate de una construcción o edificación no catalogada, ni protegida, ni sujeta a procedimiento alguno dirigido a la catalogación o al establecimiento de un régimen de protección integral.
  • b) De adoptar las medidas urgentes y realizar los trabajos y las obras necesarios para mantener y, en su caso, recuperar la estabilidad y la seguridad, en los restantes supuestos. En este caso, la Administración podrá convenir con el propietario los términos de la rehabilitación definitiva. De no alcanzarse acuerdo, la Administración podrá optar entre ordenar las obras de rehabilitación necesarias, con otorgamiento simultáneo de ayuda económica adecuada, o proceder a la sustitución del propietario incumplidor aplicando la ejecución forzosa en los términos dispuestos por la misma Ley.

Entre los efectos civiles, el principal que se contempla es que la declaración firme de ruina se encuentra entre las causas de extinción del contrato de arrendamiento [artículo 28.b) de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos].

Recuerde que…

  • El ámbito material de las obligaciones de conservación se extiende a los terrenos, construcciones, edificios, instalaciones y obras de urbanización.
  • La inspección técnica o periódica de edificios pretende acreditar el cumplimiento de los deberes de conservación de los mismos.
  • La Administración competente podrá imponer la realización de obras para el cumplimiento del deber legal de conservación de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica aplicables.
  • El estado de ruina es una situación de hecho, derivada de la degradación del edificio, que impide la continuidad de su vida útil, ya sea por motivos técnicos, por motivos económicos, o por razones urbanísticas.
  • La declaración de ruina supone la cesación del deber legal de conservación.
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