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Disciplina e intervención de entidades de crédito

Por su función, las entidades de crédito están sometidas a un régimen disciplinario más estricto que el resto de sectores económicos. El mismo se contempla en la Ley 10/2014, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, y permite que bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito puedan ser controladas, sancionadas e incluso intervenidas.

Banca y bolsa

¿En qué consiste la intervención de entidades de crédito?

Conviene comenzar señalando que, en la actualidad, la disciplina e intervención en entidades de crédito, que venía regulada fundamentalmente por la Ley 26/1988, de 29 de julio, se articula legalmente por la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito -modificada posteriormente por RD-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera-, que, entre otras, ha venido a derogar a aquella.

La Ley 10/2014, según su propia Exposición de Motivos, tiene como objetivos el adaptar nuestro ordenamiento a los cambios normativos que se imponen en el ámbito internacional y de la Unión Europea, continuando la transposición iniciada por el Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, y el proceder a la refundición en un único texto de las principales normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito.

La Ley contiene, por lo tanto, el núcleo esencial del régimen jurídico aplicable a las entidades de crédito, sin perjuicio de la existencia de otras normas especiales que regulan aspectos concretos de su actividad o el régimen jurídico particular de un tipo específico de entidad de crédito, como sucede con las cajas de ahorros y las cooperativas de crédito.

Define a las entidades de crédito en el art. 1 comolas empresas autorizadas cuya actividad consiste en recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables y en conceder créditos por cuenta propia, conceptuando, en particular como tales a

  • a) Los bancos
  • b) Las cajas de ahorro
  • c) Las cooperativas de crédito
  • d) El Instituto de Crédito Oficial.

El régimen jurídico de las entidades de crédito será el establecido por las normas de ordenación y disciplina, teniendo esta consideración las siguientes normas:

La normativa reguladora de las sociedades mercantiles será de aplicación a las entidades de crédito en cuanto no se oponga a las citadas y, en particular, a la normativa especial por la que se rigen las cajas de ahorros y las cooperativas de crédito.

¿Por qué debe controlarse a las entidades de crédito?

Debido al indudable riesgo que conlleva la existencia de un operador de dinero sin un control adecuado, circunstancia histórica y recientemente demostrada, resulta evidente la necesidad de someter a las Entidades financieras a un régimen especial de supervisión administrativo, en general, mucho más intenso que el que soporta la mayoría de los restantes sectores económicos. Esas entidades captan recursos financieros entre un público muy amplio, carente en la mayor parte de los casos de los datos y los conocimientos necesarios para proceder a una evaluación propia de la solvencia de aquéllas. La regulación y supervisión públicas aspiran a paliar los efectos de esa carencia, y facilitan la confianza en las entidades, una condición imprescindible para su desarrollo y buen funcionamiento, esencial no sólo para los depositantes de fondos, sino para el conjunto de la economía, dada la posición central que reúnen esas entidades en los mecanismos de pago.

En nuestro ordenamiento han sido muy abundantes las normas que establecen preceptos inspirados en los criterios expuestos para los diferentes tipos de entidades financieras, definiendo unas infracciones de los mismos sancionables por la vía administrativa. La Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, en su propia Exposición de Motivos, refería la existencia de deficiencias muy graves, que agrupaba en dos categorías: las que oscurecían la correcta aplicación del principio de legalidad relativo a las normas sancionadoras en sus elementos esenciales (atribución de potestades sancionadoras a la Administración, tipificación precisa de las infracciones y sanciones); y las que surgían de la enorme dispersión y variedad de las disposiciones en que se recoge la normativa, con las lagunas legales y las faltas de coordinación correspondiente.

La Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito obedece a la necesidad de establecer la regulación necesaria para la mejor prevención y gestión de los riesgos financieros y, al tiempo, el fomento de las más favorables condiciones de financiación de la economía, y regula los aspectos generales del régimen jurídico de acceso a la condición de entidad de crédito, el funcionamiento de sus órganos de gobierno y los instrumentos supervisores y sancionadores a emplear por las autoridades, en aras de garantizar la plena eficacia de la normativa.

Conforme a su Exposición de Motivos, la estructura del texto se explica partiendo de su imbricación con el Reglamento (UE) n.o 575/2013, de 26 de junio, de su vocación de transposición de la Directiva 2013/36/UE, de 26 de junio, y de las disposiciones nacionales actualmente en vigor que es preciso refundir.

El Título I incluye las disposiciones generales del régimen jurídico por el que han de regirse las entidades de crédito, recogiendo su definición y enumerando aquellas entidades que son consideradas de crédito, establece el contenido de la actividad cuyo ejercicio está reservado exclusivamente para estas entidades y las fuentes de su régimen jurídico.

El Título II recoge las disposiciones en materia de solvencia de las entidades de crédito que se deben mantener en el ordenamiento nacional si bien reconociendo que la norma nuclear en la materia es, desde el 1 de enero de 2014, el Reglamento (UE) n.o 575/2013, de 26 de junio.

El Título III y en línea con la legislación actualmente en vigor, designa al Banco de España como autoridad supervisora de las entidades de crédito, otorgando las facultades y poderes necesarios para realizar esta función y delimitando el ámbito subjetivo y objetivo de su actuación supervisora.

Y el Título IV recoge el procedimiento sancionador aplicable a las entidades de crédito, siguiendo el esquema marcado por la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito, e introduciendo las modificaciones precisas para transponer la Directiva 2013/36/UE, de 26 de junio.

¿Se sanciona a las entidades infractoras?

La Ley 10/2014, siguiendo el esquema de la Ley 26/1988 con la que se pretendió adecuar el derecho sancionador en la materia a las normas constitucionales aplicables a la doctrina sentada al respecto por el Tribunal Constitucional y afectar al conjunto más amplio posible de instituciones financieras, recoge en su Título IV arts. 89 a 118 el denominado régimen sancionador de las entidades de crédito.

De su contenido, pueden destacarse los siguientes principios y soluciones:

  • a) Se establece una normativa sancionadora común para el conjunto de las entidades de crédito, denominación acorde con nuestra tradición jurídica, resultando también de aplicación a las sucursales abiertas en España por entidades de crédito extranjeras, a las personas físicas o jurídicas y sus administradores de hecho o de derecho que infrinjan las prohibiciones contempladas en el artículo 3, a las sociedades financieras de cartera, a las sociedades financieras mixtas de cartera y a los que ostenten cargos de administración o dirección en las mismas, a todas las demás entidades que se prevean en el ordenamiento jurídico, y a aquellos terceros a los que las entidades de crédito o las entidades anteriomente mencionadas hayan subcontratado funciones o actividades operativas.
  • b) Se determinan los sujetos pasivos de la potestad sancionadora, implicando a la entidad de crédito infractora y, caso de concurrir responsabilidad en ellos, a quienes ejerzan en aquélla cargos de administración o dirección
  • c) Se tipifican las infracciones siguiendo el esquema de la Ley 26/1988 (infracciones muy graves, graves y leves) se introducen nuevos tipos sancionadores y se modifica la cuantía y forma de cálculo de las infracciones aplicables, así como de su publicidad, con el fin de transponer la Directiva 2013/36/UE.
  • d) Se mantiene, en esencia, una gama de sanciones acomodada a la gravedad de las infracciones, permitiendo, sin merma de la seguridad jurídica de los afectados, la aplicación del principio de proporcionalidad.

La potestad sancionadora corresponde fundamentalmente al Banco de España en cuanto a la instrucción y resolución de los expedientes sancionadores así como para la imposición de las sanciones correspondientes, si bien cuando imponga sanciones por infracciones muy graves dará cuenta razonada de su adopción al Ministro de Economía y Competitividad. Además el Banco de España debe remitir trimestralmente al Ministerio de Economía y Competitividad la información esencial sobre los procedimientos en tramitación y las resoluciones adoptadas. En todo caso, sus resoluciones sancionadoras son recurribles en alzada ante el Ministro de Economía y Competitividad.

Cuando el Banco de España tenga conocimiento de hechos que puedan ser constitutivos de infracciones distintas de las establecidas en la normativa básica de ordenación y disciplina que pudieran estar tipificadas por las Comunidades Autónomas, dará traslado de los mismos a la Comunidad Autónoma correspondiente.

Cuando una Comunidad Autónoma tenga conocimiento de hechos que, en virtud de lo previsto en la normativa básica de ordenación y disciplina, puedan ser constitutivos de infracciones que deban ser sancionadas por el Banco de España, deberá dar traslado de los mismos al Banco de España.

Cuando las Comunidades Autónomas incoen expedientes por infracciones muy graves o graves a entidades de crédito, la propuesta de resolución deberá ser informada preceptivamente por el Banco de España.

En todo caso, corresponderá al Banco de España el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las entidades de crédito cuando se trate de infracciones de normas de carácter monetario o que afecten a la solvencia de las entidades, en la medida en que el adecuado funcionamiento de la política monetaria dentro del Sistema europeo de bancos centrales o la estabilidad del sistema financiero aconseje el ejercicio uniforme de dicha potestad.

El ejercicio de la potestad sancionadora será independiente de la eventual concurrencia de delitos o faltas de naturaleza penal. No obstante, cuando se esté tramitando un proceso penal por los mismos hechos o por otros cuya separación de los sancionables con arreglo a la Ley 10/2014, sea racionalmente imposible, el procedimiento administrativo quedará suspendido respecto de los mismos hasta que recaiga pronunciamiento firme de la autoridad judicial. Reanudado, en su caso, el expediente, la resolución que se dicte deberá respetar la apreciación de los hechos que contenga dicho pronunciamiento.

¿En qué casos se interviene una entidad de crédito?

De conformidad con lo establecido en los art. 70 y siguientes de la Ley 10/2014, de 26 de junio, procederá la intervención de una entidad de crédito o la sustitución provisional de administradores en los siguientes supuestos:

  • a) ) De acuerdo con lo previsto en Ley 11/2015, de 18 de junio, de 4 de noviembre, de de resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.
  • b) Cuando existan indicios fundados de que la entidad de crédito se encuentre en una situación distinta de las previstas en el ámbito de aplicación de la Ley 11/2015, de 18 de junio, pero de excepcional gravedad y que pueda poner en peligro su estabilidad, liquidez o solvencia.
  • c) Cuando se adquiera una participación significativa en una entidad de crédito sin respetar el régimen previsto en esta Ley o cuando existan razones fundadas y acreditadas para considerar que la influencia ejercida por las personas que la posean pueda resultar en detrimento de la gestión sana y prudente de la misma, que dañe gravemente su situación financiera.

Las medidas de intervención o sustitución podrán adoptarse durante la tramitación de un expediente sancionador o con independencia del ejercicio de la potestad sancionadora

Estas medidas de intervención o sustitución serán acordadas por el Banco de España, dando cuenta razonada de su adopción al Ministro de Economía y Competitividad y al Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria.

El Banco de España enviará anualmente a las Cortes Generales una Memoria de las actuaciones que hayan dado lugar a medidas de intervención o sustitución.

¿Quién se encarga de la supervisión y control?

Los arts. 50 y ss de la Ley 10/2014, de 26 de junio, concentran en el Banco de España las funciones de registro, control e inspección de todas las entidades de crédito españolas, de los grupos consolidables de entidades de crédito con matriz en España y de las sucursales de entidades de crédito de Estados no miembros de la Unión Europea conforme a lo dispuesto en la propia Ley 10/2014 y su normativa de desarrollo. Asimismo, cuando la empresa matriz de una o de varias entidades de crédito sea una sociedad financiera de cartera o una sociedad financiera mixta de cartera, el Banco de España, como responsable de la autorización y de la supervisión de dichas entidades de crédito, supervisará a dicha sociedad con los límites y especificidades que reglamentariamente se determinen.

De la misma forma, la supervisión del Banco de España podrá alcanzar a las personas españolas que controlen entidades de crédito de otros Estados miembros de la Unión Europea, dentro del marco de la colaboración con las autoridades responsables de la supervisión de dichas entidades de crédito.

No obstante a partir de la entrada en vigor y completa efectividad del Mecanismo Único de Supervisión en la Unión Europea, el Banco de España habrá de ejercer sus funciones de supervisión de entidades de crédito en cooperación y sin perjuicio de las competencias que serán directamente atribuidas al Banco Central Europeo, de conformidad con lo previsto en el Reglamento (UE) n. 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito. El Mecanismo Único de Supervisión desarrollará una función crucial para garantizar una aplicación coherente y eficaz de las políticas de la Unión en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito.

Recuerde que…

  • Se considera entidades de crédito a los bancos, cajas de ahorro, cooperativas de crédito y al Instituto de Crédito oficial.
  • Por la labor que desempeñan, deben ser controladas adecuadamente y de forma más intensa que los restantes sectores económicos.
  • Actualmente las entidades financieras están sometidas a la Ley 10/2014, que implanta un régimen sancionador ante el incumplimiento de sus disposiciones.
  • Durante la tramitación de un expediente sancionador o con independencia de éste, las entidades podrán ser intervenidas.
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