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Reglamento parlamentario

Reglamento parlamentario

Los Reglamentos Parlamentarios constituyen la manifestación de la potestad autonormativa de las Asambleas Legislativas, que integra el conjunto de disposiciones que, según señalara Pérez Serrano, "por vía general determinan el orden y método de trabajo de las Cámaras". Código que comprende la normativa parlamentaria aunque no la abarque de forma exclusiva, condicionando la tramitación de numerosos actos jurídico-políticos, y al que se reservan las cuestiones relativas a la organización y funcionamiento interno de las Cámaras.

Su naturaleza jurídica ha sido objeto de un intenso debate doctrinal. Así, frente a la teoría que lo definía como "leyes internas", destacados autores pondrán de relieve el desacierto de esta definición, ya que el Reglamento Parlamentario carece de sanción; en su elaboración y aprobación sólo interviene la Cámara a la que es de aplicación -y no ambas, cuando se trata de Parlamentos bicamerales-; dado su objeto, no vincula a sujetos ajenos a la actividad parlamentaria.

En fin, las distintas posiciones doctrinales van desde su definición como Reglamento de ejecución directa de la Constitución, sin ley interpuesta, hasta la negación de su juridicidad, y sin negar el interés doctrinal de las mismas, resulta de mayor utilidad aproximarnos a su concreta caracterización en nuestro sistema constitucional vigente.

Derecho parlamentario y electoral

Reglamento parlamentario en la Constitución Española de 1978

El artículo 72.1 de la Constitución proclama la autonomía reglamentaria de las Cámaras y prevé la existencia de sus Reglamentos:

Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta.

Como subraya la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2000, "El artículo 72.1 de la Constitución Española recoge, ciertamente, entre otras manifestaciones de la autonomía parlamentaria, la reglamentaria de cada una de las Cámaras que integran las Cortes Generales, que se traduce en la facultad de cada una de ellas de dictar sus propios Reglamentos sin interferencias de otros órganos o poderes del Estado" (Fundamento 12).

Paralelamente, por ser reflejo de la autonomía parlamentaria de cada Cámara, no puede su contenido imponerse a una Cámara distinta, de manera que, como señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia 97/2002, "(...) la autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución y, en segundo término, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que por tanto el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación" (Fundamento 5).

Por la misma razón, tampoco procede su aplicación a los Parlamentos Autonómicos, los cuales aprueba a su vez sus propios Reglamentos. Esta es la idea recogida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1989"(...) no es en modo alguno exigible, en virtud de los mandatos constitucionales, que las instituciones legislativas de las Comunidades Autónomas deban adecuar su estructura, funcionamiento u organización a las correspondientes de las Cortes Generales, ni que deban aplicarse a las Cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas, en forma directa o supletoria, las normas constitucionales que regulen la organización y funcionamiento de las Cortes Generales (...)" (Fundamento 6).

El Reglamento del Congreso de los Diputados vigente fue aprobado el 10 de febrero de 1982 y el Texto Refundido del actual Reglamento del Senado, fue aprobado por la Mesa de dicha Cámara, oída la Junta de Portavoces, en su reunión de 3 de mayo de 1994, sin olvidar el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, de 27 de marzo de 2006.

Asimismo, el artículo 72.2 de la Constitución prevé un Reglamento de las Cortes Generales, no obstante aún inexistente: "(...) Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara".

Los Reglamentos Parlamentarios son normas directamente incardinadas en la Constitución, que la desarrollan de forma inmediata.

Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 101/1983, señalaba lo siguiente: "(...) los Reglamentos de las Cámaras se encuentran directamente incardinados a la Constitución (artículos 72, 79 y 80 entre otros), siendo el contenido propio de tales normas el de regular, con sujeción a la Constitución, su propia organización y funcionamiento (...)" (Fundamento 3A).

Los Reglamentos de las Cámaras son normas con fuerza de ley en su sentido material (Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988), aunque desprovista de la fuerza propia de la ley (Sentencia del Tribunal Constitucional 119/1990).

El artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, establece como susceptibles de declaración de inconstitucionalidad los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.

Los Reglamentos Parlamentarios son auténticas normas jurídicas y no meros actos de aplicación, constituyendo actos con fuerza de ley, que únicamente se pueden impugnar a través de la vía del recurso de inconstitucionalidad, siendo utilizable la vía del recurso de amparo sobre los actos singulares de aplicación de los mismos, siempre que supongan una violación de derechos fundamentales.

Su naturaleza de norma interpuesta, emanada directamente de la Constitución y susceptible de recurso de inconstitucionalidad permite hablar de un "bloque de constitucionalidad" en nuestro derecho parlamentario integrado, en este ámbito, por la Constitución y el Reglamento Parlamentario objeto de aplicación al caso.

Ello no obstante el Tribunal Constitucional señaló que los Reglamentos no forman parte del bloque de constitucionalidad relativo al artículo 23 de la Constitución (Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1990) aunque constituyen parámetro de constitucionalidad en los vicios de procedimiento de una ley (Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987), de manera que la ley ha de ser elaborada no sólo de acuerdo con los requisitos procesales de la Constitución, sino también con los de Reglamentos, so pena de incurrir en inconstitucionalidad.

Contenido

La Constitución Española de 1978 les reserva diversas materias, de manera que no pueden ser objeto de regulación por una ley formal, esta reserva se realiza en algunos casos de forma expresa, y en otras deriva de la naturaleza parlamentaria de la materia, lo que conlleva su obligada regulación por los Reglamentos:

  • 1) Organización y funcionamiento internos:

    Convocatoria de reuniones (artículo 67.3), régimen de acuerdos (artículo 79), publicidad de las sesiones plenarias (artículo 80), las Mesas (artículo 72.2), las Comisiones (artículo 75.1), la Diputación Permanente (artículo 78).

  • 2) Estatuto de sus miembros:

    Lo que abarca la entidad de su mandato (artículo 67), y las prerrogativas de sus miembros (artículo 71). La regulación del régimen de incompatibilidades se reserva no obstante a la ley electoral (artículo 70.1).

  • 3) Ejercicio de las funciones de las Cámaras:

    Iniciativa legislativa (artículo 87.1), tramitación de las proposiciones de ley (artículo 89.1); convalidación de Decretos-leyes (artículo 86.2), control al gobierno mediante la formulación de preguntas e interpelaciones (artículo 111.1).

Pero también, con carácter general, corresponde a los Reglamentos la regulación del ejercicio de las distintas funciones parlamentarias: legislativa, presupuestaria, de control y demás competencias que les asigna la Constitución (artículo 66.2), como la autorización de tratados y de celebración de referéndum consultivo, de reforma constitucional, en relación con los estados de excepción, investidura y exigencia de responsabilidad política al Gobierno.

Ello no obstante, cada vez son más frecuentas las leyes que regulan materias parlamentarias y no siempre respetando el ámbito de autonomía reglamentaria (Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea; el artículo 7 de la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados...).

En cuanto a lo que habría de ser el contenido del Reglamento, no nato, de las Cortes Generales, cabe señalar que han sido diversos los Acuerdos y Resoluciones conjuntas de las Mesas de ambas Cámaras que han procurado colmar su ausencia, entre otros: Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de septiembre de 1995, sobre desarrollo de la Ley 8/1984, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, núm. 71, de 5 de octubre de 1995), Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de febrero de 2007, sobre la regulación del Control Parlamentario ejercido por la Comisión Mixta del Congreso de los Diputados-Senado de control parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, núm. 348, de 1 de marzo de 2007) y la Resolución de las Mesas de ambas Cámaras sobre la composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado, la última de 26 de mayo de 2008. En esta última norma se prevé que cada Comisión Mixta se regirá por el Reglamento de la Cámara donde tenga su sede, la cual se vincula a su vez a la condición de Diputado o Senador de su Presidente (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, núm. 4 de 30 de mayo de 2008).

Procedimiento de aprobación

Como cualidad intrínseca a su propia naturaleza, los Reglamentos Parlamentarios son aprobados autónomamente por la Cámara a que se refieren (artículo 72 de la Constitución), sin intervención de ningún otro órgano.

El propio artículo 72 de la Constitución establece que su aprobación y reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta. La exigencia de esta mayoría absoluta, lo que equivale a la mitad más uno, al menos, de los miembros de pleno derecho de la Cámara correspondiente, constituye una garantía de consenso mínimo sobre su objeto, que a su vez le otorga la estabilidad y permanencia que una norma de tales características precisa.

De hecho, son raros los supuestos en que se ha abordado una reforma reglamentaria sin contar con un amplio respaldo de los miembros de la Cámara.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 44/1995, refleja esta idea cuando advierte lo siguiente: "Los Reglamentos parlamentarios cumplen una función de ordenación interna de la vida de las Cámaras íntimamente vinculada a la naturaleza representativa y al pluralismo político (artículos 66.1 y 1.1 de la Constitución Española) del que tales órganos son expresión y reflejo. Esto explica que la propia Constitución, para el caso de las Cortes Generales (artículo 72.1) (...) requieran para su aprobación y modificación el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Exigencia que se erige, así, en garantía de los derechos de las minorías" (Fundamento 2).

En cuanto a la regulación prevista en los propios Reglamentos para su reforma, éstos se remiten al procedimiento previsto para las proposiciones de ley (Disposición Final Segunda del Reglamento del Congreso de los Diputados y artículo 196 del Reglamento del Senado), si bien presenta algunas especialidades:

  • 1) Las propuestas de reforma:

    La legitimación para su presentación es coincidente con la establecida para las proposiciones de ley de iniciativa parlamentaria: quince diputados o un grupo parlamentario en el Congreso (artículo 126 del Reglamento del Congreso), veinticinco senadores o un grupo parlamentario en el Senado (artículo 108 del Reglamento del Senado).

    La iniciativa gubernamental, como cualquier otra procedente de órganos ajenos a la Cámara, queda excluida, como también la posibilidad del gobierno de emitir su criterio en relación con la propuesta de reforma, a diferencia de lo que ocurre en relación con las proposiciones de ley.

  • 2) Debate de toma en consideración en el Pleno del Congreso o admisión a trámite por el Pleno del Senado.
  • 3) Enmiendas:

    En principio cabe su presentación como en el procedimiento legislativo ordinario, si bien no cabe la presentación de propuestas de veto en el Senado.

    Ello no obstante, en la mayoría de las reformas puntuales de los Reglamentos, en la medida en que parten de un amplio consenso, suele acordarse un plazo de enmiendas muy breve a fin de acelerar al máximo su tramitación.

  • 4) Tramitación

    Tramitación ante la Comisión de Reglamento, con las correspondientes fases de informe de Ponencia y dictamen por la Comisión.

    No obstante, por las mismas razones que señalábamos anteriormente, suele ser habitual la tramitación de las propuestas de reforma por el procedimiento de tramitación directa y en lectura única, lo que implica que su debate y votación se realizarán exclusivamente en el Pleno, sin pasar por la Comisión.

    En todo caso, en la votación en el Pleno ha de tenerse en cuenta lo señalado anteriormente en cuanto a la necesidad de someter el texto a una votación final de totalidad que ha de obtener el parecer favorable de la mayoría absoluta de la Cámara.

  • 5) Publicación.

    La reforma aprobada ha de ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, así como en el Boletín Oficial del Estado, sin mediar la sanción real.

    A este respecto ha señalado el Tribunal Constitucional que no basta con la inserción del Reglamento de la Cámara en un Boletín de carácter interno, sino que es necesaria su inclusión en el instrumento oficial previsto para la publicación de las normas generales, (Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1989), en el caso de los Reglamentos del Congreso y del Senado, en el Boletín Oficial del Estado.

Recuerde:

• Los Reglamentos Parlamentarios son auténticas normas jurídicas y no meros actos de aplicación, constituyendo actos con fuerza de ley, que únicamente se pueden impugnar a través de la vía del recurso de inconstitucionalidad, siendo utilizable la vía del recurso de amparo sobre los actos singulares de aplicación de los mismos, siempre que supongan una violación de derechos fundamentales.

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