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Transporte terrestre

Transporte terrestre

La actividad del transporte de personas y mercancías es, en gran medida, fundamento de la actividad comercial y mercantil. El Derecho Administrativo interviene con el fin de garantizar la regularidad en el servicio y la seguridad de las personas y las cosas. Actualmente, es un sector que se enfrenta al reto de ser más sostenible desde el punto de vista medioambiental.

Sectores regulados

¿Cuál es la distribución competencial?

En primer lugar, debe señalarse que de conformidad con el artículo 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea el transporte es una competencia compartida entre los estados y la Unión, dedicándose todo el Titulo VI del tratado a la regulación de la materia (artículos 90 a 100 del Tratado). Por otro lado, el artículo 170 del Tratado establece que la Unión contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, y el artículo 177 del Tratado CEE prevé un fondo para proyectos de redes transeuropeas.

Ya dentro del ámbito de España, y en relación con la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por un lado, el artículo 149.1.21ª de la Constitución señala que el Estado tiene la competencia exclusiva sobre "Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor". Por otro lado, el artículo 148.1.5 CE también señala, por su parte, que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre "Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable".

En el ámbito local, el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las relativas al tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad y transporte colectivo urbano. Asimismo, el artículo 26 señala que los municipios deberán prestar en todo caso el servicio de transporte colectivo urbano cuando cuente con más de 50.000 habitantes.

La ley estatal más relevante en la materia es la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT) y su Reglamento aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Como complemento de la anterior ley, también cabe citar como relevantes la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable y la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías.

¿Cuál es la regulación común de los transportes terrestres?

La LOTT establece cuáles son las características comunes de los distintos medios de transporte terrestre, de las cuales, las más relevantes son las siguientes:

  • a) Obligaciones de los poderes públicos: de conformidad con el artículo 4 de la LOTT, los poderes públicos deberán promover la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte de los ciudadanos en el conjunto del territorio español, en condiciones idóneas de seguridad, con atención especial a las categorías sociales desfavorecidas y a las personas con capacidad reducida, así como a las zonas y núcleos de población alejados.
  • b) Programación: la Administración puede programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transporte terrestre, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes (artículo 15 LOTT).
  • c) Precio: el precio de los transportes discrecionales de viajeros y mercancías y el de las actividades auxiliares y complementarias de transporte, será libremente fijado por las partes contratantes (artículo 18 LOTT). Por su parte, el régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público (artículo 19 LOTT).
  • d) Actividad inspectora: la actuación inspectora, tendente a garantizar el cumplimiento de las normas reguladoras del transporte terrestre y de las actividades complementarias y auxiliares del mismo, está encomendada a los servicios de inspección del transporte terrestre, cuyos miembros pueden solicitar el apoyo necesario de las unidades o destacamentos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Policías Autónomas Locales (artículo 32 LOTT).
  • e) Juntas Arbitrales del Transporte: como instrumento de protección y defensa de las partes intervinientes en el transporte se crean las Juntas Arbitrales del Transportes (artículos 37 y 38 LOTT).
  • f) Usuarios: los usuarios participarán en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y de las resoluciones administrativas referentes al transporte que les afecten, en la forma que reglamentariamente se determine (artículo 39 LOTT). La Administración fomentará la constitución y desarrollo de asociaciones de usuarios y potenciará su participación en la planificación y gestión del sistema de transporte. La Administración mantendrá informados a los usuarios de las prestaciones del sistema de transportes que en cada momento se encuentren a disposición de los mismos, así como de sus modificaciones (artículo 40 LOTT). Asimismo, la Administración elaborará el catálogo de los derechos y deberes de los usuarios del transporte, cuya difusión y cumplimiento se tutelará por ésta.
  • g) Consejo Nacional de Transportes: para promover y facilitar el ejercicio coordinado de las potestades públicas por las Administración del Estado y las de las comunidades autónomas, y asegurar el mantenimiento de un sistema común de transportes en toda la nación, la Ley prevé la creación del Consejo Nacional de Transportes, que se configura como órgano consultivo y deliberante (artículo 36 LOTT).

¿Cómo se regula el contrato de transporte de mercancías?

Dejando al margen la regulación administrativa del sector del transporte terrestre, el derecho privado también ha venido recogiendo diversa regulación en relación con los contratos de transporte. Por un lado, los artículos 1601 a1603 del Código Civil, delimitan un régimen de responsabilidad del porteador y, por otro, los artículos 349 a379 del Código de Comercio que regulaban el "contrato mercantil de transporte terrestre", regulación esta última que ha sido derogada por la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías.

Esta última ley tiene por objeto actualizar el régimen jurídico del contrato de transporte terrestre. La promulgación de ley no venía obligada por la incorporación al Derecho español de directivas comunitarias, pero, tal y como explica la Exposición de Motivos de la Ley, las normas del Código de Comercio, no estaban en condiciones de dar respuesta a las muy cambiantes necesidades del transporte actual.

La ley opta por regular unitariamente el contrato de transporte terrestre de mercancías en sus dos variantes, por carretera y por ferrocarril. En principio, los preceptos son comunes a ambos modos, sin perjuicio de ofrecer soluciones específicas para el transporte ferroviario de mercancías en los lugares oportunos, cuando ello resulta necesario o conveniente

La ley define, entre otros extremos, los sujetos que participan en el contrato (artículo 4 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre), la documentación del contrato (artículos 10 a16 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre), el contenido del contrato de transporte de mercancía (artículos 17 a43 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre), el depósito y enajenación de mercancías (artículos 44 y 45 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre) y la responsabilidad del porteador (artículos 46 a63 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre).

Por otro lado, el artículo 79 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, establece que las acciones a las que pueda dar lugar el contrato de transporte regulado en la ley prescribirán en el plazo de un año. Sin embargo, en el caso de que tales acciones se deriven de una actuación dolosa o con una infracción consciente y voluntaria del deber jurídico asumido que produzca daños que, sin ser directamente queridos, sean consecuencia necesaria de la acción, el plazo de prescripción será de dos años. El momento del inicio del cómputo del plazo, la interrupción del cómputo y la acción de regreso.

La ley también regula normas especiales para el contrato de mudanza (artículos 71 a77 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre) haciendo hincapié en el presupuesto, la responsabilidad en la carga y descarga, en la responsabilidad del porteador por daños o pérdidas o la acción por pérdida o avería de los bienes.

¿Cuál es la regulación del transporte de viajeros?

El título III de la LOTT regula los servicios y actividades del transporte por carretera (artículos 62 y siguientes LOTT) y, anteriormente, en su Título VI (artículos 150 a168 LOTT) también regulaba el transporte ferroviario, pero fue derogado por la Ley 9/2013, de 4 de julio.

Los transportes públicos regularesde viajeros por carretera pueden ser, por su utilización, de uso general o de uso especial. Son transportes públicos regulares de uso general los que van dirigidos a satisfacer una demanda general, siendo utilizables por cualquier interesado. Son transportes públicos regulares de uso especial los que están destinados a servir, exclusivamente, a un grupo específico de usuarios tales como escolares, trabajadores, militares, o grupos homogéneos similares.

La prestación de los servicios regulares permanentes de transporte de viajeros de uso general, deberá ser precedida de la correspondiente y fundada resolución administrativa sobre el establecimiento o creación de dichos servicios. Estos transportes tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración, pudiendo ser utilizados, sin discriminación, por cualquier persona que lo desee. Como regla general, la prestación de los mencionados servicios se llevará a cabo por la empresa a la que la Administración adjudique el correspondiente contrato de gestión, adjudicándose con carácter exclusivo, no pudiendo otorgarse otros que cubran tráficos coincidentes.

Los transportes regulares de viajeros por carreterade uso especial únicamente podrán prestarse cuando se cuente con una autorización especial que habilite para ello, otorgada por la Administración.

En cuanto a los transportes discrecionales por carretera, las autorizaciones de transporte público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio. La actuación de los titulares de licencias se regirá por el principio de libertad de contratación. Por otro lado, los vehículos amparados en una autorización de transporte de viajeros podrán transportar objetos o encargos distintos de los equipajes de los viajeros, cuando su transporte resulte compatible con las características del vehículo.

En cuanto al transporte de viajeros por ferrocarril, la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, establece (artículo 58 de la Ley 38/2015), entre otros extremos, que las empresas ferroviarias con una antelación mínima de tres meses al inicio efectivo de sus actividades, deberán acreditar que van a aplicar unas condiciones generales para el transporte ferroviario de viajeros que cumplen los niveles de calidad y derechos de los usuarios determinados por la propia ley. Por otro lado, el artículo 62 de la Ley establece que el precio estará sujeto al Derecho privado, que se podrán establecer condiciones generales o contratos tipo y que las empresas deben contar con libros de reclamaciones.

Finalmente, debe hacerse referencia al Reglamento (UE) no 137/2007 de 23 de octubre, sobre derechos y obligaciones de los viajeros de ferrocarril. Este Reglamento comunitario establece un conjunto de derechos mínimos para los viajeros de estos servicios en el ámbito de la Unión Europea. En este Reglamento se establecen numerosas obligaciones y responsabilidades de los prestadores de los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril.

¿Cuáles son los retos de los transportes terrestres?

El transporte por carretera es el modo mayoritario de transporte, tanto de personas como de mercancías. Actualmente, el sector está abordando la forma de reducir su impacto ecológico ya que es un sector que emite muchos gases de efecto invernadero al utilizar de forma mayoritaria el gasóleo como combustible.

En este contexto, debe citarse la regulación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que presta gran atención al sector del transporte. Esta ley impulsa la transformación del sector para incrementar su eficiencia económica y medioambiental y la competitividad en el mismo y para ello, entre otros extremos, establece la gestión eficiente y el fomento de los medios de transporte de menor coste ambiental y energético.

También fija medidas relativas a la planificación y gestión eficiente de las infraestructuras y servicios del transporte, incorporando como objetivos la promoción de la competitividad, la cohesión territorial y la movilidad sostenible y las prioridades de la planificación estatal en la materia, que se centran especialmente en el desarrollo del transporte ferroviario. Finalmente, la ley fija los principios de la movilidad sostenible.

Recuerde que…

  • El transporte es una competencia compartida entre la Unión y los estados.
  • Las Comunidades Autónomas han asumido competencias en su regulación en aquellos supuestos en los que no se superan sus límites territoriales.
  • La norma estatal que establece el marco del sector es la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
  • También son relevantes la Ley del Sector Ferroviario y la Ley del Contrato de Transporte Terrestre de Mercancías.
  • El sector, de una gran importancia económica, debe adecuarse a las modificaciones legislativas para ser sostenible medioambientalmente.
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