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Privatización

Privatización

Contabilidad y finanzas

Concepto

La privatización es la concesión que el sector público hace al sector privado de la facultad de realizar una actividad anteriormente reservada a aquél. Por consiguiente, la privatización es el traspaso de la gestión y/o de la propiedad parcial o total de un bien público al sector privado con el objetivo primordial de mejorar la asignación de recursos. Además, desde un punto de vista funcional y estratégico, con la privatización se intenta lograr que se actúe fuera de la influencia de los procedimientos públicos, de la burocracia, de la Administración y de la tutela del presupuesto. Definido de esta forma, el término privatización no solo supone en la práctica traspasar a la economía privada parte del patrimonio público (mediante la enajenación de activos o empresas), sino que también se le otorga al sector privado la capacidad de convertirse en oferente o proveedor de ciertos servicios públicos.

Por ello, como expuso Yarrow (1986), la frecuente identificación de la política de privatización con la enajenación de activos es engañosa por dos razones: primera, porque efectivamente hay casos en los que no se produce una enajenación de activos sino, por ejemplo, una concesión de explotación de instalaciones públicas (como los astilleros) o de monopolios legales mantenidos con fondos públicos (como la televisión). Y segunda, porque, incluso a pesar de la enajenación de activos, los efectos más importantes de la privatización se dan por los cambios efectuados en materia de regulación (por ejemplo, la creación en Reino Unido de un organismo regulador de las telecomunicaciones denominado OFTEL).

Privatización de bienes y de servicios

Si atendemos a la finalidad perseguida o al objeto de la medida privatizadora, podemos distinguir entre la privatización de bienes y la privatización de servicios públicos, dado que las consecuencias institucionales son muy diferentes si la privatización va dirigida a un bien o a un servicio público.

En primer lugar, la privatización de bienes o de capital público supone la transferencia de la propiedad de un activo público al sector privado. Es el fenómeno contrario a la nacionalización; es decir, estaríamos ante un proceso de "desnacionalización", puesto que trae consigo un cambio de titularidad jurídica. Incluye las decisiones de venta de participaciones en empresas, que exceden las necesidades de control, la venta de activos no necesarios y de actividades secundarias de las empresas, ventas de empresas consideradas no estratégicas para el sector público, etc. Esta transferencia de propiedad se justifica por la creencia de que va a reducir las pérdidas del sector público y la ineficiencia económica, al imponer el mercado una disciplina que obliga a las distintas empresas que operan en él a ser eficientes.

Sin embargo, dicha transferencia de propiedad se puede hacer de dos formas: de una manera silenciosa y vergonzante, cuando dicho proceso se realiza sin publicidad como si fuera algo que no se desea o que no se quiere dar a conocer, y que se denomina "redimensionamiento" (emisión de obligaciones convertibles, venta de paquetes de acciones de empresas públicas en Bolsa, etc.); o, por el contrario, mediante una estrategia global y abierta de venta de propiedades y empresas del sector público al sector privado de la economía.

En segundo lugar, la privatización de servicios públicos se trata de otra alternativa a la estrategia privatizadora, que intenta remediar de alguna forma la crisis del Estado de Bienestar, al desmontar una parte importante de su estructura permitiendo que algunos servicios públicos sean ofertados por el sector privado.

Se vuelve a buscar de nuevo una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, puesto que se parte de la idea de que el mercado es capaz de medir y responder a las preferencias individuales de una forma más efectiva y precisa que el proceso político.

La privatización de servicios públicos es más compleja que la de los bienes o capital público porque supone una reorganización de las funciones y responsabilidades que tienen los entes públicos en cada servicio. Dentro de ella podemos diferenciar a su vez: a) la gestión privada de un servicio público (subcontratación) que consiste en transferir a manos privadas la prestación o gestión de un servicio público. También denominada "contracting out", que es la forma más extendida en Estados Unidos; y b) la desregulación o eliminación de trabas que impiden o dificultan la competencia en determinados sectores. Respecto a la subcontratación es necesario señalar que hay diversas formas de llevarla a la práctica, dependiendo de si el Estado quiere conservar parte de la responsabilidad de este servicio o si quiere hacer un traspaso total de la gestión del servicio al sector privado. En el primer caso estaríamos ante la denominada privatización organizativa, donde la entidad pública sigue sintiéndose responsable del cumplimiento de la tarea y de cómo se cumple, pero no la realiza ella misma sino la empresa privada. Y en el segundo caso estaríamos ante la denominada privatización funcional, que supone un traspaso al sector privado de la responsabilidad y realización del servicio, de forma que el sector público sólo se siente responsable subsidiariamente.

Objetivos de las medidas privatizadoras

La privatización de una empresa se puede llevar a cabo de muy diversas formas dependiendo del país, de su estructura económica o de su contexto político. Asimismo, los objetivos que persigue cada proceso privatizador serán diferentes dependiendo del país que lo acometa.

En los países industrializados, caracterizados por una economía de mercado, el proceso de privatización tiene como principal objetivo reducir los monopolios estatales y mejorar la prestación de servicios, fomentando la competitividad. En los países de Europa del Este, el proceso de privatización se presenta como una necesidad dentro del proceso político hacia la democracia en el que están inmersos. Asistimos, en estos países del Este, a una gran oleada de ventas de grandes empresas públicas a compañías extranjeras, en su afán de introducirse en nuevos mercados. Por último, en los países en vías de desarrollo, la privatización tiene como principal objetivo aliviar el presupuesto del Estado, aunque también se pretende mejorar la eficiencia y la gestión de determinadas empresas de servicios públicos. En muchos casos, organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional ejercen una fuerte presión sobre los países en vías de desarrollo para que lleven a cabo estas privatizaciones, exponiendo como principal motivo el gran endeudamiento de las empresas públicas que condicionan el problema de la deuda externa de estos países.

Al tratar de ahondar sobre los factores que han incitado las privatizaciones europeas, en general, debemos diferenciar, por un lado, las motivaciones privatizadoras, es decir, los argumentos en los que se han basado los procesos de privatización y, por otro lado, los condicionamientos, tanto económicos como políticos, que han determinado el carácter y la amplitud de dichos procesos en cada país.

La política económica británica, como pionera de los programas de privatización (que datan de la vuelta al Gobierno del partido conservador en 1979) nunca definió en una lista aquellos objetivos, diferenciándolos por orden de preferencia, que indujeron al Gobierno a llevar a cabo las distintas privatizaciones. Sin embargo, parece que las mismas respondieron desde sus inicios a un conjunto de motivaciones (Yarrow, Rees, Heald y Steel) que hoy día conforman un esquema convertido ya en un clásico y que bien puede resumirse en: a) mejorar la eficiencia económica para incrementar la competencia y facilitar el acceso de las empresas al mercado de capitales; b) afianzar la libertad económica a través de la reducción de la intervención del Gobierno en el mercado; c) aligerar el presupuesto reduciendo así la necesidad de financiación del sector público; d) socavar el poder de los sindicatos al tiempo que se alienta la participación de los trabajadores en la propiedad de sus empresas; y e) redistribuir la renta y la riqueza.

Aunque este esquema sintetiza bastante bien las diferentes motivaciones que persiguieron los procesos privatizadores, desde hace años la extensión del fenómeno privatizador al resto de los países europeos hace necesario que dicho catálogo de objetivos se complete hasta poderlos agrupar en tres grandes bloques: los políticos, los económicos y los financieros.

Factores políticos

Después de la Segunda Guerra Mundial y, sobre todo, en la década de los sesenta y de los setenta, el sector público intervino de forma creciente en todas las economías nacionales. Sin embargo, la crisis de los años setenta mostró la debilidad de ciertas instituciones y operaciones del sector público en muchos países, lo que produjo una cierta insatisfacción respecto a la eficacia de la intervención pública, basada, principalmente, en la falta de rentabilidad de algunas compañías nacionalizadas y su correspondiente recurso a las arcas del país.

Por ello, desde hace dos décadas, asistimos a una creciente reivindicación tanto de la iniciativa como de la propiedad privada, de manera que Gobiernos y partidos de distinta ideología (incluidos los conservadores) incorporan la libertad económica y la eficiencia (fines últimos de la privatización) como parte importante de su estrategia global.

Se trata, en definitiva, de limitar la acción estatal y proclamar el mercado libre, atendiendo a la filosofía de que el mejor Gobierno es el menos dimensionado. Además, subyace la creencia de que la libertad de elección y preferencias del individuo será mejor y más ajustada que la derivada del proceso político, puesto que en las decisiones de producción de una empresa pública hay distintas motivaciones que las estrictamente económicas.

También se desea construir lo que se ha denominado "capitalismo popular" o manifiesto capitalista o devolución republicana (en Francia), consistente en la ampliación de la base de la propiedad de la compañía distribuyéndose en manos del público incluidos los empleados.

Asimismo, no debemos olvidar el interés partidista que se persigue con el proceso de privatización, pues todo Gobierno, como partido político, siempre busca ganar votos aprovechándose de los cambios en el comportamiento político que dichos procesos pueden provocar.

Factores económicos

A pesar de la importancia que tienen los demás factores, las privatizaciones están principalmente sustentadas en factores de tipo económico. La mejora de la eficiencia asignativa y organizativa, junto con el aumento de la competencia, son razones citadas con frecuencia como motivadoras del proceso privatizador.

Un aspecto de importancia crucial a la hora de intentar mejorar la eficiencia es el entorno competitivo. Y ello porque la competencia afecta a la eficiencia de dos formas distintas: la primera, porque al eliminar los márgenes monopolísticos y poner los precios en línea con los costes, esa competencia directa en el mercado de producto aumenta la eficiencia en la asignación de los recursos. Y la segunda, porque al estimular la rivalidad entre empresas, obligándoles a adoptar las mejores técnicas, la competencia aumenta la eficiencia en la producción.

Por lo tanto, se ve cómo la eficiencia asignativa depende del nivel de competencia del mercado y no de la propiedad del capital, por lo que no parece muy descabellado afirmar que la empresa pública tiene una menor eficiencia asignativa que la privada, al estar aquélla protegida en muchos casos frente a la competencia.

Quiere esto decir que para incrementar la eficiencia económica, la privatización debe reducir el poder monopolístico de algunas empresas públicas al tiempo que se aplican medidas liberalizadoras pues, como se ha puesto de manifiesto, no basta con transferir la propiedad del capital.

En líneas generales y en palabras de Francisco Mochón (1993), el grado de competencia y la efectividad de la política reguladora tienen una incidencia en el funcionamiento de la empresa mayor que la propiedad. El que la propiedad sea importante no significa que sea el único determinante, pues como mantienen Vickers y Yarrow (1991), la propiedad, sea cual sea su naturaleza, es inevitablemente imperfecta, por lo que cuando tras la privatización la empresa sigue estando sujeta a intervención gubernamental, podremos no alcanzar los efectos buscados con la privatización, por lo que su eficacia dependerá del conjunto de medidas de fomento de la competencia que lo acompañen.

La privatización se concibe también como un medio para mejorar la eficiencia organizativa, relacionada con la baja utilización de los recursos. Se pretende que cambie la motivación de la dirección de la empresa hacia el logro del beneficio y así incrementar el incentivo empresarial a reducir los costes y a establecer los precios de los bienes o servicios en línea con los costes.

El origen de esta conducta puede radicar en la estructura de derechos de propiedad. La empresa pública no está sometida a las presiones de los propietarios (accionistas) de vender sus partes si la empresa no obtiene beneficios sino que, al estar a salvo de ventas, los directivos públicos no se ven incentivados a minimizar costes. Por ello, una posible privatización puede conllevar a una mejora en la estructura de costes de la empresa.

Al mismo tiempo, en la medida en que se cree que la gestión privada es más eficiente que la pública, la privatización puede facilitar la adopción de políticas laborales más estrictas.

En definitiva, la privatización puede ser utilizada como un instrumento para someter determinadas actividades a la disciplina del mercado, al imponer éste un rigor en la gestión que resulta más difícil de implantar en el sector público.

Factores financieros

Un efecto muy importante de las privatizaciones es que permiten reducir las necesidades de financiación del sector público.

Durante la década de los ochenta y noventa hemos asistido al incremento del déficit de las Administraciones públicas en la práctica totalidad de las economías avanzadas debido al aumento de las transferencias corrientes y de capital a las empresas públicas, lo que, a su vez, ha traído consigo un crecimiento del endeudamiento público.

Parece, pues, que ante las dificultades de reducir el déficit público vía recorte del gasto, la privatización de empresas públicas se presenta como una posible alternativa. Debemos tener presente que toda privatización es una transacción financiera que puede resultar pequeña si se trata de una empresa pública deficitaria (puesto que el valor de la empresa es menor), obteniendo realmente beneficios financieros en el largo plazo al desaparecer las subvenciones y las ayudas que se concedían a la empresa. Sin embargo, en general, las transacciones financieras suelen ser importantes aliviando casi inmediatamente las necesidades de caja de las Administraciones públicas y el nivel de endeudamiento estatal.

El beneficio que la privatización genera puede ser aún mayor si se tiene en cuenta que la venta de una empresa pública es comparable con la venta de un activo, donde el precio de venta incorpora la capitalización del futuro flujo de beneficios esperados de la empresa.

Imaginemos, por ejemplo, que tenemos una empresa de la que se espera obtener un flujo de dividendos "d" a perpetuidad, siendo "r" la tasa de descuento. En estas condiciones, privatizar la empresa sería como vender deuda pública a una renta "d", siempre y cuando se hubiera fijado el precio correcto para las acciones (a un precio p = d/r). Es necesario insistir en el precio correcto porque se sabe que es difícil valorar las acciones de un monopolio como, por ejemplo, el de telecomunicaciones. Esta dificultad implica que la recaudación (si no se basa en el precio correcto), al menos en el largo plazo, puede ir en contra de la privatización.

Sin embargo, puede darse el caso de que la privatización favorezca al objetivo recaudatorio porque ha conseguido mejorar la eficiencia. Así pues, si una empresa que se ha privatizado pasa de unos beneficios "d" a otros "D", la riqueza neta del Gobierno también aumenta (en (D-d)/r), siempre y cuando se haya fijado el precio correcto de las acciones.

De este análisis cabe deducir que si el precio de venta de las acciones tiende a estar subvalorado, el objetivo recaudatorio será inferior al alcanzado si el precio de las acciones es el correcto y si la privatización provoca mejoras en la eficiencia.

Cabe destacar también que las privatizaciones han estimulado el desarrollo de los mercados de capitales al inducir un importante incremento en el número de inversores, así como un fuerte aumento de la capitalización de estos mercados.

Métodos de privatización

En la privatización de empresas o servicios públicos no existe una única modalidad sino que, aunque las más usadas sean la venta y la subcontratación, la elección de una u otra variante se realiza según las características de actividad y mercado de la empresa y según los objetivos pretendidos por el Gobierno con la privatización. Madsen Pirie, en 1985, señaló una veintena de opciones posibles a tener en cuenta si se quiere realizar un proceso de privatización. Sin embargo, dado la extensión de todas las variantes, a continuación se exponen las más representativas, que son la desregulación o liberalización del sistema económico, la venta de activos y la subcontratación, por ser, en primer lugar, ampliamente aceptadas por todos los especialistas y, en segundo lugar, las más frecuentes en un proceso de privatización.

La desregulación o liberalización del sistema económico

La desregulación (o "liberalización", de acuerdo con el nombre que ha recibido en el Reino Unido) desempeña un papel fundamental en la remoción de las barreras a la entrada en el mercado. Desregulación significa suprimir las normas que dirigen y controlan una actividad económica para posibilitar el funcionamiento de la libre competencia y, en consecuencia, la regulación de la actividad por el mercado.

La desregulación, que en definitiva tiende a eliminar las trabas que impiden o dificultan la competencia, es una condición necesaria de todo proceso de privatización, sobre todo en aquellos países, como en España, donde la reglamentación de la economía reduce la eficiencia del aparato productivo y la capacidad de adaptación a los cambios tecnológicos. De hecho, asistimos en la actualidad a una revisión de las características propias de los monopolios naturales en muchos sectores, principalmente de servicios, donde el cambio tecnológico ha hecho posible la provisión de sus productos en régimen de competencia.

Es importante también señalar que si el mercado desregulado es competitivo, cabe esperar una mejora en materia de eficiencia en la asignación, aunque la competencia total no es esencial para lograr la deseada eficacia: simplemente el reto de la eficiencia puede bastar. Una posible explicación la podemos encontrar en la teoría de los "mercados atacables" o "contestable markets" (Baumol, Panzar y Willing, 1982) según la cual un monopolista actúa en un mercado competitivo cuando su comportamiento se aproxima al de una empresa competitiva. Ahora bien, esta situación solo se da cuando no existen accesos a los mercados que limitan las barreras a la salida (o lo que lo mismo, cuando los costes ocultos son mínimos). Si esa condición se mantiene, y el monopolista actúa como si no estuviera en régimen de competencia, entonces podría darse la posibilidad de que otras empresas entrasen (lo que se ha denominado entradas "relámpago") en la industria buscando el beneficio monopolista. Ante esta posibilidad de que otras empresas entren en su industria, el monopolista actuará en consecuencia aproximando sus precios a los costes y solo obtendrá los beneficios normales. La consecuencia de esta nueva teoría es que la remoción de las barreras artificiales a la entrada es un instrumento más útil que la reglamentación para limitar el monopolio natural.

Sin embargo, los supuestos en los que se basa esta teoría son muy difíciles de cumplir en la práctica, por lo que no podemos confiar en la posibilidad de que un mercado pueda ser atacable para garantizar la eficiencia en la asignación.

Por lo tanto, aunque la desregulación pueda traer por sí sola efectos beneficiosos sobre la economía, por ejemplo en términos de una mejora en la asignación de recursos, gran parte depende de si esa desregulación viene acompañada de ventas de activos. De no ser así, la empresa desregulada podría incurrir en pérdidas que el Estado tendría que cubrir a través de subvenciones, lo que podría reducir los estímulos para reducir costes.

La transferencia de propiedad de activos

En la transferencia de la propiedad de los activos nacionalizados es conveniente diferenciar entre las distintas modalidades de venta de las empresas y entre los diferentes agentes implicados en dicha operación.

En cuanto a las modalidades alternativas de venta de activos hay que señalar que, en determinadas actividades públicas, es posible que el Gobierno pueda vender la totalidad de la empresa como si de una unidad se tratase. Es un método especialmente indicado para actividades relativamente pequeñas que producen un bien o servicio concreto, mientras que no es recomendable para aquellas actividades afectadas por un alto grado de regulación o pérdidas y conflictos laborales, ya que esto hace que sean poco atractivas para los nuevos propietarios.

Existe la convicción de que únicamente las actividades públicas que son rentables pueden ser objeto de venta, lo que excluye a aquellas que tienen pérdidas. Pero si bien es cierto que resulta más fácil vender aquellas esferas de producción más rentables, esto no implica que sean las únicas que pueden venderse. De hecho, en el sector privado estamos asistiendo cada semana a la compraventa de empresas poco rentables y eficientes por parte de personas físicas o jurídicas que creen que pueden ofrecer un servicio mejor, variado, responsable y eficiente a través de nuevas inversiones o con una mejor y más eficaz gerencia o administración. Lo mismo puede suceder en empresas del sector público.

La experiencia británica es un buen ejemplo de ello, y nos muestra en su amplio proceso de privatizaciones que una actividad puede pasar de tener pérdidas a beneficios únicamente con cambios institucionales. La privatización de British Airways así lo demuestra, al presentar pérdidas durante los cinco años anteriores al anuncio de su privatización, y por convertirse en una empresa rentable durante el proceso de incorporación al mercado privado.

Pero, hay ocasiones en las que no sería apropiado vender la totalidad de una empresa ni un bloque de ella, sino que es más factible vender una parte de la misma. Lo que realmente se pretende con este método es que el Gobierno siga manteniendo buena parte de la empresa (normalmente se queda con el 49 %) y ofrezca el 51 % restante al público en general.

Este método se emplea principalmente en aquellas empresas públicas que dadas sus características (pérdidas económicas continuas, prácticas laborales antieconómicas, baja calidad de los productos o servicios, etc.) no va a alcanzar un precio muy alto en subasta o concurso. Si el Gobierno vende una parte de una empresa de forma que quede sometida a la disciplina de las fuerzas del mercado, esta empresa puede que se vuelva más eficiente y rentable. Tras dicho cambio, la proporción que mantiene el Gobierno valdrá más, pudiendo ser vendida después a un mayor precio.

Desde el punto de vista del Gobierno es un método muy efectivo para obtener dinero e incrementar los ingresos públicos, al tiempo que distribuye la propiedad y reduce la dimensión del sector público en la economía. El ejemplo más típico de este método es la privatización de British Telecom en 1984, sin duda la mayor operación de venta de acciones de una empresa pública.

Pero cuando no es posible vender la totalidad de una empresa pública o cuando parte de la actividad pública ha perdido su carácter estratégico, se puede recurrir a vender dicha actividad por bloques de forma independiente.

Es un método factible para aquellas compañías públicas que en su totalidad no son atractivas para encontrar compradores, pero que sí les puede ser fácil en el caso de poder dividir la organización en bloques. La operación más comúnmente realizada para este fin es la creación de una nueva unidad económica separada, que puede llevarse a cabo mediante la previa segregación o desintegración de las unidades pertenecientes a una misma actividad.

Por último, señalar que la transferencia de una empresa pública puede realizarse por medio de la venta de la empresa (cuando se vende la titularidad de la empresa pública a otra empresa privada) o mediante una venta pública de acciones (cuando el Estado transfiere las acciones de la empresa pública).

De los dos casos el más frecuente, quizás, sea la venta total, parcial o por bloques de la empresa. Sin embargo, cada día asistimos más a la transferencia de empresas a través de la venta de sus acciones (denominada OPV, oferta pública de venta), las cuales representan partes alícuotas del capital social de la empresa.

En todo proceso de privatización de una empresa, sea cual sea la modalidad elegida, es importante conocer quiénes son los posibles compradores, de forma que al saber su naturaleza procedamos a la venta de la empresa conociendo los riesgos y las ventajas que se pueden derivar del proceso privatizador. Los adquirentes más importantes en las privatizaciones de empresas públicas son el personal de la empresa, el accionariado popular y la participación extranjera.

Por un lado, en cuanto al personal de la empresa se puede señalar que, sin duda alguna, el transferir la empresa a los propios trabajadores puede ser la forma ideal de mejorar, no solo la productividad de la empresa, sino su rentabilidad y eficacia. Sin embargo, hay que concretar si todos los empleados pueden tener derecho a participar en la adquisición de la empresa o solo aquellos que cumplan ciertos requisitos relativos a la antigüedad en la misma. Además, hay que concretar el método de acceso del empleado a la propiedad de la empresa, es decir, si la transferencia se hará en función de paquetes de acciones (creándose por este método un accionariado laboral) o si los trabajadores van a crear primero una sociedad para luego absorber la empresa (denominándose en la práctica "Management Buy-Out").

En el segundo de los casos, se accede a la empresa de forma indirecta pues los empleados o un grupo de dirigentes adquieren el número suficiente de acciones para controlar la empresa. Para ello suelen crear una sociedad con posible participación minoritaria de entidades crediticias, las cuales alternativamente pueden otorgar créditos a la nueva sociedad (formándose lo que se denomina "Leveraged management buy-out").

Por otro lado, formar un accionariado popular ha sido el objetivo más buscado en ciertas privatizaciones de Francia o Gran Bretaña. No se buscaba en las mismas una liquidez inmediata sino hacer partícipe a toda la sociedad de las empresas anteriormente estatales.

El concepto de accionariado popular hace referencia al conjunto de personas físicas a las que se les da un trato preferente en la adquisición de acciones de una empresa pública en perjuicio de otro tipo de adquirentes. Se les asegura una suscripción mínima de su demanda al tiempo que se les limita el número de títulos que pueden adquirir.

El principal fin del accionariado popular es diseminar la propiedad entre todos aquellos pequeños inversores que deseen participar de la empresa pública objeto de privatización. Por ello es prioritario que todo aquel que haya solicitado acciones pueda ser propietario de algunas de ellas aunque sea de una mínima cantidad.

Asimismo, es muy importante en la formación de un accionariado popular la adjudicación preferente y el pago fraccionado. La adjudicación preferente implica que en caso de que existiera una sobresuscripción de los títulos, tendrían preferencia los pequeños inversores (que verían ampliada su cuota asignada previamente) en perjuicio del resto de los posibles adquirentes.

También se les suele reconocer el derecho al pago fraccionado que lleva aparejado otras limitaciones como, por ejemplo, el no poder enajenar dichas acciones hasta no haber completado su pago.

Asimismo, para que este objetivo perseguido en algunos procesos privatizadores perdurase en el tiempo, se han ideado distintas formas de hacer atractivo a los distintos propietarios el mantenimiento de las acciones. Para ello se han creado las denominadas acciones gratuitas ("loyalty share" o "bonus share") como recompensa a aquellos que, transcurrido un cierto periodo de tiempo, todavía conservasen las acciones. Estas acciones gratuitas se conceden siempre teniendo en cuenta lo establecido en las condiciones de contratación.

Alternativamente a los "loyalty shares" el Gobierno también puede conceder vales aplicables al pago de servicios ofrecidos por la empresa privatizada ("bill vouchers"). La concesión de estos vales, al igual que en el caso anterior, se establece como recompensa al mantenimiento de las acciones durante un cierto periodo de tiempo.

Sin embargo, a pesar de la existencia de las acciones gratuitas y de los vales, se planteaba la necesidad de evitar la dispersión del accionariado de las empresas objeto de privatización, con el fin de evitar las operaciones puramente financieras que pudieran implicar la destrucción de activos acumulados como capital humano, por lo que el modelo de privatización francés introdujo un método que se conoce por el nombre de "núcleos duros". Este método consiste en atribuir entre un 5 % y un 15 % del capital de la sociedad a privatizar a un grupo de accionistas fijos, de tal forma que al concentrar una participación significativa del capital en determinados inversores ("manos amigas"), se reduce el riesgo que podría suponer una excesiva dispersión del capital.

Por último, otro posible adquirente de la empresa puede proceder de inversores extranjeros. Las razones fundamentales para permitir que la inversión extranjera pueda también presentar ofertas de compra de una empresa pública son que: a) los ahorros extranjeros pueden complementar los ahorros nacionales y ayudar de esta forma a que las empresas objeto de privatización alcancen un mayor precio; b) los inversores extranjeros pueden suministrar las divisas que tanto hacen falta sobre todo en determinados países; c) algunas empresas (principalmente manufactureras) no tienen posibilidad de sobrevivir en los mercados internacionales debido a las altas barreras tecnológicas de entrada, a que sus productos son de baja calidad y a que, además, carecen de mercados de marketing, por lo que en estas condiciones solo esperan ser compradas por alguna de las pocas multinacionales del sector; y d) los inversores extranjeros pueden traer con ellos "inputs" básicos tales como la experiencia tecnológica y nuevas formas de gestión empresarial.

En definitiva, la búsqueda de inversión extranjera en los programas de privatización puede ser una herramienta muy eficaz para incorporar a las empresas públicas el capital, tecnología, "know how" tan necesario; y, además, no hay que olvidar que la participación extranjera es de suma importancia en aquellos países (sobre todo países del Este y países sudamericanos) ávidos de capitales.

Las desventajas de la inversión extranjera son las mismas que las presentes en la venta de la empresa pública a los nacionales, aunque quizás tenga una dificultad política añadida llamada xenofobia. Por ello es frecuente encontrarnos con que la oposición política y muchos ciudadanos cuestionan por qué es tan necesaria la inversión extranjera, por qué vendemos el control de nuestras empresas, y así de forma acumulada, el control del país. Estas ideas que hoy día todavía subsisten y que predominaron durante la década de los sesenta y parte de los setenta, y que han sido la base de fuertes restricciones a la inversión extranjera, pueden minimizarse a través de una limitación (a un pequeño porcentaje del capital total) por parte del Gobierno de la propiedad o dirección extranjera en determinados sectores considerados por los nacionales de interés estratégico. En general, en las experiencias privatizadoras se ha recurrido en gran medida a los mercados internacionales, y en particular, a los norteamericanos por ser este el mercado con mejor absorción de las acciones.

La contratación de la gestión privada de un servicio público o contracting out

Otra posibilidad alternativa a la venta de empresas públicas que ofrecen servicios es la subcontratación o concesión temporal de un servicio o de partes separadas del mismo, también denominado "contracting out".

Lo que realmente se pretende es reemplazar, aunque solo sea por tiempo limitado, un monopolio público por otro privado, puesto que se encarga a empresas competidoras la realización de un trabajo, que se adjudicará al mejor postor mediante la elaboración de propuestas donde se combinen, de forma equilibrada, precio, cantidad y calidad del servicio.

El Gobierno, normalmente, se sigue viendo obligado a garantizar la oferta, aunque él mismo no la produzca. Para ello en la preselección de postores únicamente estarán presentes empresas reputadas y estables, sobre todo cuando se trate de un servicio considerado básico por todos los ciudadanos.

Asimismo, se conseguirán con este método algunos objetivos económicos que busca toda privatización (mejora de la eficiencia, reducción de costes, etc.), ya que con la producción a cargo del sector privado se reintroducen las fuerzas del mercado.

Sin embargo, existen ciertas limitaciones en las primeras fases del concurso o licitación como, por ejemplo, que: a) la empresa privada que tras una primera licitación haya sido la elegida tendrá más ventajas que las restantes en futuras licitaciones, al haber ofrecido ya ese servicio y, por lo tanto, disponer de más información que el resto de los competidores al respecto; b) en caso de que la empresa privada conozca de antemano que no será renovada no tendrá muchos incentivos para seguir prestando ese servicio de forma eficiente hasta el término del contrato; y c) en contratos de larga duración será necesario acudir a renegociaciones del contrato debido a posibles cambios tecnológicos, de precios o de demanda.

Pero, a pesar de las limitaciones, y dado que las ventajas de este método también son numerosas, ha sido una modalidad muy usada para el suministro de ciertos servicios, sobre todo por las autoridades locales británicas.

El proceso privatizador

Las distintas experiencias privatizadoras revelan que las razones teóricas antes señaladas junto con los objetivos específicos justifican la elección de una u otra modalidad concreta de privatización. Sin embargo, en el análisis de la mecánica del proceso privatizador se comienza siempre con la definición de la operación a realizar.

La primera condición necesaria para poder llevar a cabo dicho proceso reside en la voluntad política para elaborar un programa privatizador. Es, pues, requisito previo la formulación de una política económica del Gobierno que contemple dicho paso. En dicho programa se han de definir los activos que van a ser objeto de enajenación o transferencia, es decir, se ha de especificar si se trata de una licencia o concesión o, como en los casos más frecuentes de privatizaciones, si se va a transferir una compañía pública a manos privadas.

Tras esta determinación y tras una serie de contactos previos con distintas instituciones (Banco Mundial, Bancos acreedores, empresas del sector) que, de alguna forma, ayuden al Gobierno a tomar la decisión, se debe proceder a fijar los principales puntos que definen la operación, entre los que podemos destacar: a) el objeto de la privatización, que consiste en la concesión o transferencia de un servicio o bien público al sector privado; b) la estructura de la privatización, entendida como el nuevo marco regulatorio en el que se desenvolverá el servicio público objeto de privatización, la modalidad y contenido de la transferencia, preparación, acondicionamiento y valoración de la empresa, etc.; y c) responsable de la operación: Ministerio, Banco, Comisión.

Una vez definida la operación, el Gobierno comunica al mercado la decisión de privatizar, bien mediante un anuncio oficial, o bien de un modo informal mediante entrevistas y declaraciones públicas.

Una vez que el mercado conoce la decisión de privatizar adoptada por el Gobierno, este debe seleccionar los consultores o asesores que va a utilizar en el proceso. Normalmente el recurrir a personal cualificado externo (técnico, económico-financiero y jurídico) viene siendo una práctica habitual en las distintas experiencias privatizadoras.

En los Estados Unidos, el Centro para la Privatización ha señalado que en ocasiones es necesario incluso conveniente acudir a consultores externos por distintos motivos. Primero, por la mayor especialización de los consultores. Segundo, por la dedicación a tiempo completo de los asesores a las tareas, al no sufrir interferencias de rutinas gerenciales y compromisos diarios. Tercero, se evita caer en la influencia burocrática y en una actuación interesada para proteger los propios puestos de trabajo.

Entre todos los asesores y consultores externos que puede utilizar el Gobierno, suelen ser indispensables los auditores (encargados de presentar el estado financiero de los últimos años de la empresa, y en caso necesario presentar su proyección futura en base a la información suministrada por la empresa); asesores legales (encargados de redactar y aprobar las condiciones de contratación para la transferencia, ocupándose de todos los aspectos legales intrínsecos al proceso privatizador); banco de inversiones (encargado de valorar la empresa y realizar su posterior enajenación), y consultores técnicos y estratégicos (realizan todo el trabajo previo a la privatización en base al nuevo marco regulatorio, estudiando la cuota de mercado de la empresa en el mismo).

Tras el nombramiento de los asesores y consultores externos, se diseña el calendario para la operación y toda la normativa relativa a la misma.

En un primer momento, se buscará que dicha información tenga una amplia difusión de forma que atraiga al mayor número de empresas posible porque tanto el Gobierno como el banco asesor saben que a mayor número de potenciales inversores, mayor competencia y mayor precio.

En dicha información debe quedar también reflejado el método por el cual se va a realizar la transferencia al sector privado. Se puede transferir bien a través de métodos públicos (licitación) o mediante métodos privados (fundamentalmente a través de la venta de títulos en Bolsa), aunque también es frecuente que dichas modalidades se combinen entre ellas de forma recíproca, dependiendo de la prioridad relativa de los diferentes objetivos en cada caso.

Recuerde que...

  • Traspaso de la gestión y/o de la propiedad de un bien público al sector privado con el objetivo de mejorar la asignación de recursos.
  • La privatización de bienes o de capital público supone la transferencia de la propiedad de un activo público al sector privado.
  • La privatización de servicios públicos intenta remediar la crisis del Estado de Bienestar.
  • Los objetivos de la privatización se agrupan en tres grandes bloques: los políticos, los económicos y los financieros.
  • Métodos de privatización: desregulación o liberalización del sistema económico, transferencia de propiedad de activos, contratación de la gestión privada de un servicio público o contracting out.
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