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Unión Económica y Monetaria Europea

Unión Económica y Monetaria Europea

Sus objetivos se han centrado en la integración monetaria como un factor de cohesión económica y de solidaridad entre los Estados miembros, y en el que el éxito del mercado común supone la convergencia de las políticas monetarias de los Estados miembros y un verdadero mercado interior que incluye la unión monetaria.

Cuaderno 25 - Fuentes e instituciones del Derecho comunitario

Concepto

La Unión Económica y Monetaria (UEM) es uno de los objetivos más ambiciosos de la Unión Europea que se ha ido implementando de forma paulatina en varias etapas. Este proceso de integración europea ha establecido una moneda común en sus Estados miembros (el euro) e instaurado mecanismos para coordinar las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros, al tiempo que ha constituido un sistema de gobernanza económica basado en una política monetaria única y una política de cambio compartida por el Consejo y el BCE.

Los objetivos principales de la UEM son varios. En primer lugar, los beneficios que pueden derivarse de la supresión de los tipos de cambio bilaterales en Europa. Los más importantes son (i) la eliminación de los costes de transacción derivados de los cambios de monedas en las transacciones intraeuropeas; (ii) la eliminación del riesgo y la incertidumbre asociados a la volatilidad cambiaria dentro de la zona euro, lo que a su vez se espera que afecte positivamente al comercio y a la inversión internacional y que repercuta en una bajada de los tipos de interés de los países con menor reputación de estabilidad al eliminarse la prima de riesgo por devaluación y (iii) una mayor transparencia en la formación de precios, al reducirse la posibilidad de fraccionar nacionalmente los mercados y discriminar precios. Al eliminarse estos obstáculos sobre el comercio y el movimiento de factores, cabe esperar que aumente la especialización de las economías europeas y se produzca una asignación más eficiente de los recursos, reforzando los efectos de la creación del mercado único. Esta mayor eficiencia elevará la productividad de los factores y dará lugar también a un aumento en la inversión, elevando la tasa de crecimiento.

En segundo lugar, reforzar la estabilidad monetaria y la potencia financiera de Europa, poniendo fin, por definición, a cualquier posibilidad de especulación entre las monedas comunitarias, garantizando, mediante la dimensión económica y financiera de la Unión Monetaria creada, una cierta invulnerabilidad de la nueva moneda frente a la especulación internacional y ofreciendo al euro la posibilidad de convertirse en una importante moneda de reserva y de pago.

Desarrollo histórico de la integración monetaria

La creación de la UEM es la culminación de un proceso histórico de más de veinticinco años que ha respondido desde sus orígenes a unos determinados objetivos. Estos objetivos se han centrado en la integración monetaria como un factor de cohesión económica y de solidaridad entre los Estados miembros, y en el que el éxito del mercado común supone la convergencia de las políticas monetarias de los Estados miembros y un verdadero mercado interior que incluye la unión monetaria.

Para ello, la Comunidad Europea ha llevado a cabo, a lo largo de su historia, varios intentos de potenciar la cooperación económica entre sus miembros, siendo la Unión Económica y Monetaria (UEM), de hecho, una aspiración de la UE desde finales de la década de los años sesenta.

Por tanto, dentro de la revisión histórica que se puede realizar, se han de diferenciar varias etapas. La primera corresponde al periodo (1957-1969), caracterizado por la inexistencia de una acción monetaria europea, dado que en aquellos años el Tratado de Roma tan sólo preveía disposiciones poco importantes en materia de cooperación monetaria. Sin embargo, es en esta etapa cuando surge la idea de crear una moneda común, aunque el sistema monetario internacional no lo demandase dado que, durante esta etapa, los seis Estados fundadores de la Comunidad (Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) participaban en el sistema monetario internacional de Bretton Woods, que estaba funcionando bien con un régimen de paridades fijas estable.

En este contexto y, bajo la perspectiva de las tensiones que empezaban a mostrarse en el sistema monetario internacional, la Comisión Europea presenta al Consejo, en febrero de 1969, el memorándum sobre “La Coordinación de la Política Económica y de la Política Monetaria en la Comunidad”, conocido como Plan Barre. El principal objetivo de este Plan era lograr la convergencia y la compatibilidad de los objetivos económicos de los países miembros, la coordinación de sus políticas económicas y la cooperación monetaria a nivel comunitario. Para ello, se proponían una serie de medidas, entre las que destacaban realizar una coordinación de los planes económicos a medio plazo, el establecimiento de facilidades de crédito a corto plazo de carácter inmediato e incondicional para aquellos Estados miembros que experimentaran dificultades de balanza de pagos y el establecimiento de facilidades de crédito a medio plazo de carácter condicional para los Estados miembros con dificultades de carácter persistente en sus balanzas de pagos.

Siguiendo este Plan, los Jefes de Estado de la CEE invitaron al Consejo de Ministros a desarrollar una estrategia para la creación de una unión económica y monetaria, que dio lugar al denominado Informe Werner, publicado en 1970, que supuso una nueva etapa (1969-1979). El informe Werner (entonces Primer Ministro de Luxemburgo) proponía alcanzar el objetivo final de una integración completa en un horizonte de diez años a través de un proceso que constaría de tres etapas. Para la primera etapa, que concluiría en 1973, se proponía limitar las fluctuaciones del tipo de cambio de las monedas de los Estados miembros, ampliar las facilidades de crédito a corto y medio plazo y alcanzar una mayor cooperación entre las políticas económicas de los miembros. En las siguientes etapas, los tipos de cambio quedarían fijados de forma irrevocable y se llevaría a cabo la unificación progresiva de los mercados de capitales hasta alcanzar la completa liberalización de los movimientos de capital, para crear finalmente un Banco Central común.

Este Informe se plantea en una situación en la que el sistema de Bretton Woods desaparece, dando lugar a una flotación generalizada de las monedas. Además, la crisis del petróleo agravó la presión sobre las monedas europeas, generando una gran inestabilidad monetaria, causante de serias dificultades económicas y sociales. En este contexto, el proyecto del informe Werner, que debía comenzar en 1980, no se materializó debido a que los resultados del mecanismo de "la serpiente en el túnel", creado en 1972, que redujo los márgenes de fluctuación entre las monedas comunitarias (la serpiente) en comparación con los existentes entre estas monedas y el dólar (el túnel), fueron decepcionantes. Concretamente, a finales de 1977, sólo la mitad de los nueve países entonces miembros (Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo y Dinamarca) continuaban dentro del mecanismo, mientras que los demás países habían decidido dejar flotar completamente sus monedas. Ese mismo año se abandonó el Plan Werner.

Para contrarrestar la inestabilidad y volatilidad de los tipos de cambio, los miembros de la CEE, bajo la influencia del Canciller alemán, Helmut Schmidt y del Presidente francés, Valéry Giscard d'Estaing, decidieron crear el Sistema Monetario Europeo (SME) con la participación de todos los Estados miembros, salvo la libra esterlina. Con la creación del SME, que empezó a funcionar en marzo de 1979, comienza una nueva etapa hacia la integración económica.

El SME se creó a través de un acuerdo entre los Bancos Centrales de los países miembros de la entonces Comunidad Europea con la finalidad de administrar los tipos de cambio nominales intracomunitarios y financiar las intervenciones en los mercados de divisas. El SME tenía por objeto instaurar en Europa una zona de estabilidad monetaria reduciendo las fluctuaciones entre las monedas de los países participantes. En concreto, el SME era un sistema de tipos de cambio fijos pero ajustables, donde el objetivo para los tipos de cambio se delimitaba con unas bandas de fluctuación para los tipos de cambio nominales, siendo las modificaciones de las paridades objeto de acuerdo mutuo entre las partes.

El SME supuso un cambio radical en la operativa monetaria comunitaria, pues obligaba a los países integrantes a ajustar sus políticas monetarias y económicas y ayudaba tanto a crear una zona de creciente estabilidad monetaria como a relajar progresivamente los controles de capital. En el SME se establecían unas parrillas de paridades bilaterales entre todas las monedas participantes y también unas paridades de cada una de las monedas participantes con respecto al ecu, definido como una cesta compuesta por una cierta cantidad de cada moneda de los 15 países de la UE. Los tipos centrales o paridades bilaterales servían de referencia para las intervenciones en los mercados de divisas y el SME preveía intervenciones para evitar un alejamiento excesivo de los tipos de mercado de los tipos centrales. Los Bancos Centrales de los países pertenecientes al SME aceptaban el compromiso de mantener su tipo de cambio de mercado con respecto a cada una de las restantes monedas del MTC dentro de unas bandas (+/- 2,25% respecto de los tipos de cambio centrales).

A partir de 1987, los reajustes de los tipos de cambio se hicieron cada vez menos frecuentes y las cotizaciones bilaterales frente al marco alemán se estabilizaron progresivamente. Además, en este período se amplió el número de países que integraban el mecanismo de cambios del SME, al incorporarse España (en 1989), Reino Unido (en 1990) y Portugal (en 1992). Pero, a partir del 31 de julio de 1993, las bandas tuvieron una amplitud del ±15%, dado que durante 1992 y 1993 el SME se vio sometido a fuertes tensiones que pusieron en peligro su existencia.

A pesar de las turbulencias existentes, el SME consiguió sus objetivos de crear una elevada estabilidad cambiaria en Europa y una cierta convergencia nominal acompañada por un progreso gradual hacia la libre circulación de capitales.

No obstante, en 1988 empieza el desarrollo institucional de la UEM, al examinar de nuevo el objetivo de la unión monetaria durante el Consejo Europeo de Hannover (junio de 1988) en el que se recordó que "al adoptar el Acta Única, los Estados miembros confirmaron el objetivo de realización progresiva de la unión económica y monetaria". El Consejo Europeo confió a un comité de expertos, presidido por Jacques Delors, Presidente de la Comisión Europea y formado por Frans Andriessen, Vicepresidente de la Comisión, los Gobernadores de los Bancos Centrales de los doce Estados miembros y tres expertos independientes, "la misión de estudiar y proponer las etapas concretas que deben conducir a dicha unión".

El relanzamiento de la UEM en la Cumbre de Hannover fue la culminación de una serie de iniciativas políticas que se produjeron desde enero de 1988 a junio del mismo año. Concretamente, el memorando presentado por el Ministro de Hacienda francés, Édouard Balladur, al ECOFIN criticaba la asimetría del SME y ponía de manifiesto que su mecanismo de crédito permitía compartir los costes del ajuste sólo temporalmente. Este informe señalaba que el Banco Central de la moneda situada en la parte más baja de la banda de fluctuación era la que, al final, tenía que soportar el coste, aun cuando esta moneda no fuera la causante de la tensión. Además, se criticaba la tendencia a la apreciación del tipo de cambio marco-dólar por el fuerte superávit alemán en cuenta corriente, lo que condicionaba la variación del resto de tipos de cambio. Ante esta problemática, el memorando señalaba que debía producirse "una rápida realización de la construcción monetaria en Europa".

El comité de Delors presentó un informe en abril de 1989 en el que se preveía la creación de un Sistema Europeo de Bancos Centrales y una moneda única, a la vez que se contemplaba la transición a la UEM como un proceso compuesto por tres fases. El objetivo de la primera, entre junio de 1990 y enero de 1992, consistía en reforzar la cooperación entre los Bancos Centrales; la segunda conllevaba la creación de un Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), así como la transferencia progresiva del poder de decisión en materia de política monetaria a las instituciones supranacionales; por último, durante la tercera fase se fijarían de forma irrevocable las paridades de las monedas nacionales y éstas se sustituirían por la moneda única europea.

La Cumbre Europea de Madrid, celebrada en junio de 1989, supuso un importante paso hacia la UEM al decidirse la iniciación del proceso de la unión monetaria basada en una moneda única. En esta cumbre, se produjo una flexibilidad no esperada del Reino Unido, que mostró una menor resistencia a incluir la libra en el SME y se comprometió a su inclusión cuando se cumplieran cinco condiciones relacionadas con la inflación, la liberalización de movimientos de capital y servicios financieros, la política de competencia y el mercado único. Esta cumbre adoptó el Plan Delors como base de trabajo y decidió poner en práctica la primera de esas fases el 1 de julio de 1990.

En diciembre, el Consejo Europeo decidió convocar una conferencia intergubernamental que debía llevar a cabo las modificaciones del Tratado de Roma necesarias para la UEM. Las modificaciones propuestas por la Conferencia Intergubernamental, aprobadas por el Consejo Europeo de diciembre de 1991, se incorporaron al Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992. El proyecto de UEM del Tratado se inspiraba en líneas generales en el Plan Delors, pero difería de éste en algunos puntos significativos. Concretamente, la segunda fase no empezaría hasta el 1 de enero de 1994 y no preveía la transferencia de competencias en materia de política monetaria a un organismo supranacional, sino únicamente el refuerzo de la cooperación entre los Bancos Centrales, sustituyendo el antiguo Comité de Gobernadores por el Instituto Monetario Europeo, que se encargaría, junto con la Comisión, de la preparación técnica de la UEM. La creación del SEBC se aplazaba a la tercera fase.

Las fases de la UEM, los criterios de convergencia y el euro

Como ya se ha comentado, el marco jurídico de la Unión Económica y Monetaria es el Tratado de Maastricht (1992), texto fundador por lo que se refiere a la moneda única y que prevé la creación de una Unión Económica y Monetaria estableciendo un calendario básico de sus principales etapas y fijando los criterios de convergencia para los Estados miembros que deseen participar en la UEM.

Concretamente estas fases se desarrollaron de la siguiente manera. La primera fase, iniciada en julio de 1990, consistía en la libre circulación de capitales en el seno de la UE (supresión de los controles de cambios); el aumento de los recursos destinados a eliminar las desigualdades entre las regiones europeas (Fondos Estructurales) y la convergencia económica, mediante la vigilancia multilateral de las políticas económicas de los Estados miembros. Aunque esta fase se inicia con la entrada en vigor de la libre circulación de los capitales dentro de la CEE, se admitió un aplazamiento hasta finales de 2002 para España, Portugal, Grecia e Irlanda, aunque España lo adoptó en febrero de 1992.

La segunda fase comenzó el 1 de enero de 1994 y establecía la creación del Instituto Monetario Europeo (IME), con sede en Frankfurt, formado por los gobernadores de los Bancos Centrales de los países de la UE y supuso la disolución del Comité de Gobernadores. La existencia transitoria del IME reflejaba igualmente el estado de integración monetaria en la Comunidad: entre sus atribuciones no figuraba la dirección de la política monetaria en la Unión Europea, que siguió siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales, ni tampoco la intervención en los mercados de divisas. Las dos funciones principales del IME eran fortalecer la cooperación entre los Bancos Centrales y la coordinación de las políticas monetarias y realizar los trabajos preparatorios necesarios para la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la dirección de la política monetaria única y para la creación de una moneda única en la tercera fase.

En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria europea, que se introduciría en la tercera fase que comenzaría el 1 de enero de 1999, se denominaría “euro” y se anunció el orden cronológico de una serie de acontecimientos que marcarían el avance del proceso de transición al euro. Estas actividades seguían, en su gran mayoría, diversas propuestas detalladas elaboradas por el IME, como el encargo de realizar los trabajos preparatorios de las futuras relaciones monetarias y cambiarias entre los países de la zona del euro y los demás países de la UE, que englobaría los principios del nuevo mecanismo de tipos de cambio (MTC II) (adoptado en junio de 1997).

En esta fase también se pretendía lograr la independencia de los Bancos Centrales nacionales y la adopción de normas destinadas a reducir los déficits presupuestarios nacionales. Sobre este último aspecto y con el fin de completar y desarrollar las disposiciones del Tratado relativas a la UEM, el Consejo Europeo adoptó, en junio de 1997, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, del que forman parte dos reglamentos cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria en relación con la UEM.

El 1 de enero de 1999 daba comienzo la tercera y última fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la Unión Monetaria y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del BCE. Así, en esta última fase, los once países que adoptaron el euro, en enero de 1999, fueron: Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia. A partir de ese momento, el Banco Central Europeo sustituía al IME y asumía la responsabilidad de la política monetaria, que se definiría y aplicaría en euros.

Los países que forman parte de la UEM y han adoptado el euro y aquellos que formando parte de la UE querrían adoptar el euro, deben cumplir previamente los denominados “criterios de convergencia” establecidos por el Tratado de Maastricht. Los criterios incluían e incluyen varios requisitos que son:

  • a) La estabilidad de precios: La tasa de inflación no puede exceder en más de un 1,5% la media de las tasas de inflación de los tres Estados miembros que registren la inflación más baja.
  • b) Tipos de interés: Los tipos de interés a largo plazo no pueden variar en más de un 2% en relación con la media de los tipos de interés de los tres Estados miembros, cuyos tipos de interés sean los más bajos.
  • c) Déficits: Los déficits presupuestarios nacionales deben ser inferiores al 3% del producto interior bruto (PIB).
  • d) Deuda pública: No puede exceder del 60% del PIB.
  • e) Y estabilidad del tipo de cambio: Los tipos de cambio deben haberse mantenido durante los dos años previos dentro de los márgenes de fluctuación autorizados.

Estos criterios de convergencia de Maastricht fueron diseñados con la finalidad de que las economías de los Estados miembros estuvieran preparadas para adoptar la moneda única. Estos criterios servían de marco de referencia común de la estabilidad, solidez y sostenibilidad de las finanzas públicas de los candidatos a la zona del euro, como reflejo de la convergencia de la política económica y la resistencia a las convulsiones económicas. El criterio relativo a los tipos de cambio tenía por objeto demostrar que los Estados miembros serían capaces de gestionar sus economías sin recurrir a la depreciación monetaria.

Pero los criterios de convergencia no eran sólo económicos sino que además requerían la convergencia en el ámbito legal para garantizar que la legislación nacional, incluidos los estatutos de los Bancos Centrales nacionales, fueran compatible con el Tratado y con los Estatutos del SEBC y del BCE.

Concretamente, cada dos años o a petición de cualquier Estado de la Unión Europea que aún no forme parte de la UEM, la Comisión Europea y el BCE informan al Consejo de la Unión Europea del grado de cumplimiento de los criterios de convergencia por parte de estos Estados, según establece el artículo 122, apartado 2, del TCE. Sobre la base de los “informes de convergencia” remitidos separadamente por el BCE y la Comisión y sobre la base de una propuesta de la Comisión, el Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno decide, previa consulta al Parlamento Europeo, qué Estados miembros cumplen los criterios mencionados anteriormente, lo que significa que pueden incorporarse a la zona del euro.

Así, el Consejo Europeo decidió, el 2 de mayo de 1998, que Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal cumplían los criterios de convergencia y, por tanto, participarían en la tercera fase de la UEM desde su inicio. En el transcurso de las negociaciones, Dinamarca y Reino Unido obtuvieron cláusulas de exclusión voluntaria en relación con su participación en la tercera fase de la UEM. Desde entonces, los países que han ido cumpliendo los criterios se han ido incorporando paulatinamente, como es el caso de Grecia, que se unió a la UEM el 1 de enero de 2001, Eslovenia en enero de 2007, Chipre y Malta en enero de 2008 y Eslovaquia en enero de 2009.

Las políticas económicas en la UEM

La creación de la UEM ha tenido consecuencias importantes para la política económica, ya que ha supuesto una redefinición de los instrumentos que utilizan tradicionalmente las autoridades y ha incrementado la interdependencia entre las economías europeas.

En concreto, los cambios más importantes que se han producido en el marco de la política económica son los siguientes: a) la creación de nuevas instituciones encargadas de intervenir en el diseño y ejecución de la política económica, siendo el ejemplo más claro el del Sistema Europeo de Bancos Centrales; b) la redefinición de competencias para aplicar las distintas políticas, coexistiendo políticas que se aplican de forma centralizada por autoridades supranacionales (la política monetaria, política cambiaria y política de competencia) y otras, cuya decisión sigue correspondiendo a los gobiernos nacionales (política presupuestaria, política de empleo y política de reforma estructural) aunque en algunos casos bajo reglas que limitan su autonomía. No se centraliza, por tanto, toda la política económica (constitución de un gobierno económico de la UEM) sino que se mantienen los dos niveles en su aplicación; y c) como consecuencia de lo anterior y del aumento de la interdependencia entre las economías europeas, la institucionalización de diversos mecanismos para coordinar la aplicación de las políticas económicas por las distintas autoridades.

Desde el comienzo de la tercera fase, los Estados miembros deben considerar la política económica como una cuestión de interés común. Y, por ello, el Consejo se encarga de la coordinación en este ámbito, de forma que el Consejo establece las orientaciones generales de las políticas económicas (OGPEs) de los Estados miembros y de la Comunidad, previa presentación de un informe al Consejo Europeo y teniendo en cuenta las conclusiones de éste.

En definitiva, la Unión Económica y Monetaria (UEM) constituye un sistema de gobernanza económica caracterizado por la coexistencia de una política monetaria única en manos de un Banco Central independiente (el BCE), de políticas presupuestarias competencia de los Estados miembros sujeta a las normas de coordinación dispuestas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de una política de cambio compartida por el Consejo y el BCE y, por último, de políticas estructurales que son responsabilidad tanto de la Unión como de los Estados miembros.

A continuación se detallan las características más importantes de la política monetaria única y las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

1. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

La aplicación de la política fiscal por parte de los gobiernos europeos está condicionada desde 1999 por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que es el marco normativo para la coordinación de las políticas fiscales nacionales dentro de la Unión Económica y Monetaria. La justificación teórica del PEC radica en los siguientes argumentos: a) el gasto público puede tener un sesgo creciente (procedimiento de elaboración del presupuesto e inercia del gasto comprometido, ciclo electoral) que las normas fiscales tratan de evitar; b) la política monetaria se ha centralizado y, por ello, es importante garantizar un déficit estructural reducido y disponer de un margen suficiente para la actuación estabilizadora de la política fiscal; c) las tendencias demográficas pueden provocar a medio plazo aumentos de gastos y reducción de ingresos públicos, que hay que prevenir; d) las inversiones públicas previstas en la Estrategia de Lisboa para elevar la productividad sólo pueden hacerse si el nivel de deuda es reducido y e) si un país aplica políticas fiscales demasiado expansivas (inflacionistas) podría dificultar la aplicación de la política monetaria única y perjudicar a otros países.

El objetivo principal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es mantener unas finanzas públicas saneadas y, para lograrlo, los Estados miembros se comprometen a mantener a medio plazo una posición presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit y a respetar los criterios conocidos de mantener una ratio déficit/PIB por debajo del 3% y una ratio deuda/PIB inferior al 60%. El incumplimiento de estos dos criterios podría considerarse como la aparición de un déficit excesivo en un país pero éste no es automática, ya que el propio Pacto incluye algunas situaciones excepcionales en las que podría incurrirse en un mayor déficit.

Para lograr el cumplimiento efectivo de estos objetivos, el PEC está integrado por dos componentes: a) la parte preventiva, que establece los mecanismos dirigidos a evitar la aparición de un déficit excesivo, fundamentalmente mediante las obligaciones de información que tienen los países y particularmente la presentación de los Programas de Estabilidad o de Convergencia y b) la parte correctora o Procedimiento por Déficit Excesivo (PDE), que recoge acciones de presión creciente (hasta una hipotética sanción en forma de depósito que debería realizar el país) para lograr que se corrijan los déficit elevados en que se haya podido incurrir.

Otras dos ideas completan la filosofía principal del PEC. La primera es que la actuación estabilizadora de la política fiscal debe descansar únicamente -salvo cuando ocurren circunstancias excepcionales como la actual crisis económica- en los estabilizadores automáticos y no en medidas discrecionales de las autoridades. La segunda es que la política fiscal debe ser simétrica a lo largo del ciclo, de manera que permita a los Estados consolidar y mejorar sus cuentas en las épocas de bonanza para tener margen de maniobra suficiente en las fases de debilidad económica, sin que se sobrepasen los límites establecidos.

Si se analiza, la aplicación del PEC desde 1999 hasta 2008, dos datos nos ofrecen una idea muy clara de las dificultades a las que se ha enfrentado: 6 de los 12 países de la UEM-12 han merecido la apertura de un Procedimiento Excesivo (Portugal en dos ocasiones) y en 2005 fue necesaria una reforma en profundidad de los mecanismos del Pacto, introduciendo fundamentalmente mayores dosis de flexibilidad y permitiendo que se consideraran más específicamente las condiciones de cada país.

Efectivamente, como resultado del proceso de discusión sobre la aplicación del PEC iniciado por la Comisión Europea en 2004 -tras la crisis por los Procedimientos de Déficit Excesivo a Francia y Alemania- el Consejo Europeo aprobó en marzo de 2005 una reforma que trataba de lograr fundamentalmente dos objetivos: reforzar la parte preventiva del PEC y mejorar la eficacia en la aplicación del PDE, teniendo en cuenta especialmente la situación de cada país, sobre todo su posición cíclica y los programas de inversión con efectos positivos sobre el crecimiento a largo plazo que pueda realizar. También se incrementó la importancia de la vigilancia de la deuda pública y no sólo del déficit y se procuró aumentar los incentivos para lograr un comportamiento más disciplinado en la fase alta del ciclo.

En relación a la vertiente preventiva del PEC, cada Estado miembro debe establecer ahora su propio objetivo presupuestario a medio plazo (OMP), en función de su ratio de deuda y de su tasa de crecimiento potencial, así como una trayectoria de ajuste a este objetivo desde la posición de partida de las finanzas públicas. En cualquier caso, los países que no hayan alcanzado su OMP deberán reducir el déficit estructural al menos en 0,5 puntos del PIB cada año. Además, se tendrá en cuenta si se están aplicando reformas estructurales (por ejemplo, reformas del sistema de pensiones) con un impacto positivo sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas en el futuro.

En cuanto a la vertiente correctora del Pacto, se establece una nueva definición de las situaciones excepcionales (“recesión económica grave” y “otros factores pertinentes”) que permitan que un déficit que supere temporalmente y, por escaso margen, el valor del 3% del PIB no sea considerado excesivo. También se amplían los plazos para cada fase del Procedimiento de Déficit Excesivo y para corregir el déficit y se presta una mayor atención a la deuda.

2. La política monetaria única

El Banco Central Europeo es un organismo fundado en junio de 1998 con personalidad jurídica propia y que se encarga, desde el 1 de enero de 1999, de manejar la política monetaria de los países que integran la eurozona. En concreto, su principal cometido es mantener la estabilidad de los precios en la zona del euro y ejecutar la política monetaria europea definida por el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y del Eurosistema. Además de esta función, también debe mantener y administrar las reservas internacionales oficiales de los Estados, realizar operaciones en divisas y garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.

El Tratado de la CE encomienda al SEBC (formado por el BCE y los Bancos Centrales de los Estados de la Unión Europea) las funciones de Banco Central de la zona euro pero, al no tener personalidad jurídica propia y, debido a los diferentes niveles de integración existentes en la UEM, quienes acometen las funciones básicas del SEBC son el BCE y el Eurosistema (integrado por el BCE y los Bancos Centrales de los Estados que han adoptado el euro).

El BCE goza de una gran independencia (que favorece el mantenimiento de la estabilidad de precios), debe acometer una política monetaria transparente (que contribuye a una mejor comprensión por parte del público de la política monetaria del BCE, dotándola de mayor credibilidad y eficacia) y, por último, debe rendir cuentas de su gestión en el ejercicio de su mandato ante las instituciones democráticas y los ciudadanos.

El BCE, desde el 1 de enero de 1999, fecha en la que comienza la aplicación de la política monetaria única, adopta una estrategia nueva, que se encuentra entre una estrategia basada en el establecimiento de dos pilares y la basada en el seguimiento directo de objetivos de inflación. Concretamente, esta nueva estrategia consta de los siguientes elementos: a) una definición cuantitativa del objetivo de la estabilidad de precios (un 2% anual a mantenerse a medio plazo y donde se admiten oscilaciones a corto por perturbaciones no monetarias), b) un papel destacado para el dinero, con un valor de referencia de un agregado monetario amplio, y c) una evaluación de las previsiones de evolución futura de los precios y de los riesgos para la estabilidad de éstos en función de un amplio conjunto de indicadores.

Para evaluar mejor y más rápidamente los riesgos de inflación, evitando los retardos internos, el BCE ha adoptado una estrategia basada en 2 pilares: el pilar económico y el pilar monetario. Por un lado, el análisis económico centra su atención en los riesgos más a corto y medio plazo sobre la inflación y analiza fundamentalmente la actividad real y la situación financiera de la economía (PIB, demanda agregada, política fiscal, mercados de trabajo y de capitales, indicadores de costes, tipo de cambio, economía mundial, mercados financieros). Por otro, el análisis monetario se centra en los riesgos a largo plazo, aprovechando la relación entre crecimiento del dinero (M3) e inflación.

Aunque se ha comentado anteriormente, la estrategia de política monetaria del BCE está situada entre la de dos niveles y la de seguimiento directo de la inflación, pero tiene algunas características propias como: a) que en la estrategia del BCE el crecimiento del dinero desempeña un papel importante como “ancla” nominal a largo plazo, pero no es un objetivo monetario a corto plazo. Las decisiones sobre el tipo de interés no se adoptan para lograr un crecimiento dado de la oferta monetaria; b) que el crecimiento del dinero es sólo una “referencia” dentro del análisis de un conjunto amplio de indicadores macroeconómicos y c) que el BCE dice que “existen muchas similitudes” entre su estrategia y la de seguimiento directo de la inflación, aunque señala algunas diferencias como que las decisiones no se basan sólo en el dato de inflación prevista, sino en un análisis más profundo del origen de los riesgos para la inflación o la situación específica de los mercados, que el BCE persigue su objetivo de inflación en un horizonte temporal flexible, no estableciendo a priori el plazo para alcanzarlo y que el análisis diversificado de los riesgos de la inflación (dos pilares) permite afrontar mejor el problema de la incertidumbre de política monetaria.

Recuerde que...

  • Redefinición de los instrumentos que utilizan tradicionalmente las autoridades y ha incrementado la interdependencia entre las economías europeas.
  • Sistema de gobernanza económica: coexistencia de una política monetaria única (Banco Central), de políticas presupuestarias de los Estados miembros, política de cambio compartida por el Consejo y el BCE y, de políticas estructurales responsabilidad tanto de la Unión como de los Estados miembros.
  • El objetivo principal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es mantener unas finanzas públicas saneadas.
  • El cometido de la política monetaria única es mantener la estabilidad de los precios en la zona del euro y ejecutar la política monetaria europea.
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