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Parafiscalidad

Parafiscalidad

Conjunto de prestaciones pecuniarias que los ciudadanos se ven obligados a ingresar a favor de los entes públicos sin que estén sometidas a las normas y los procedimientos propios de los tributos.

Derecho fiscal

Concepto

Con el término parafiscalidad se designa el conjunto de ingresos públicos coactivos con finalidad financiera que, sin embargo, no vienen regulados como tributos ni calificados bajo esta categoría.

Actualmente, la disposición adicional 1.ª de la Ley 58/2003, General Tributaria, ordena taxativamente que “las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica”.

Origen del término "parafiscal"

El término “parafiscal” fue acuñado en 1929 por Emmanuelle Morselli para referirse a un conjunto de prestaciones pecuniarias que los ciudadanos se veían obligados a ingresar a favor de los entes públicos sin que estuvieran sometidas a las normas y los procedimientos propios de los tributos.

Su origen parte, en el tránsito del siglo XIX al XX, de la progresiva asunción de nuevas funciones por parte de los poderes públicos que, junto a las necesidades fundamentales o políticas propias del Estado liberal, como seguridad, justicia, defensa y relaciones exteriores, van incorporando otras de tipo socioeconómico, como educación, sanidad, protección social, o directamente económicas, como suministro y distribución de energía, transportes, telecomunicaciones, etc.

Dado que estas funciones no se consideraban entonces propias del Estado ni del poder político, la ruptura del dogma de la personalidad jurídica única del Estado permite ir creando entidades y organismos del sector público, a los que se dota de autonomía y de otras técnicas de actuación para subvenir al logro de esas finalidades nuevas. Como consecuencia, al crearse una nueva persona jurídica, se erige en centro de imputación de derechos y obligaciones, esto es, de ingresos y gastos, que van a confinarse a su propio patrimonio y van a dar lugar a un circuito financiero propio del ente en cuestión y al margen del clásico circuito de la Hacienda Pública, sin que, por tanto, consten en los Presupuestos del Estado ni recaiga sobre ellos la aprobación y el control que las Constituciones exigen para estos últimos.

Evolución

En virtud de todo ello, los rasgos que definen la parafiscalidad son los siguientes: ingresos públicos no establecidos ni regulados por ley, a diferencia de los tributos; no constan en los Presupuestos Generales del Estado, sino en los de la Entidad autónoma, que no los integra en aquellos; su rendimiento es de la Entidad, sin que se ingresen en el Tesoro Público; su regulación es específica sin asimilarse a la de los tributos; quedan afectados a los fines y gastos de la propia entidad.

Durante la primera mitad del siglo XX, con la consolidación del Estado intervencionista, fueron proliferando esos Entes dotados de autonomía financiera, con el consiguiente aumento de las exacciones parafiscales previstas por las normas que los creaban. No es hasta los años cincuenta cuando empieza a llamarse la atención sobre la necesidad de reordenar esa parcela de los ingresos y gastos públicos para permitir su conocimiento y control.

El Inventario Schumann, entre los trabajos preparatorios para el Tratado de Roma que alumbró la CEE, insistió en la necesidad de poner límites a la parafiscalidad y reconducirla a la órbita de los tributos, pues de lo contrario no podría abordarse la creación de un mercado común si las Haciendas Públicas de los Estados firmantes presentaban buena parte de ellas fuera del circuito normal de ingresos y gastos sometidos al control y la aprobación de los Parlamentos.

En España fue la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958, al socaire del Plan de Estabilización y del Primer Plan de Desarrollo, que cancelaban el período de autarquía, la primera norma que intentó ordenar el fenómeno. Estableció el principio de Reserva de Ley para la creación de nuevas figuras y dispuso un período de seis meses para que se promulgaran Decretos de convalidación de las exacciones preexistentes, quedando suprimidas las que no hubieran seguido ese proceso. Aun así excluía de su ámbito de aplicación sectores importantes, como la parafiscalidad social (de la Seguridad Social), la sindical (de la Organización Sindical Española, de afiliación obligatoria), la local y la corporativa (de Colegios profesionales y Cámaras de afiliación obligatoria).

Poco después hubo nuevos avances con el mismo afán ordenador. El artículo 26.2 LGT 1963 proclamó la naturaleza tributaria de las exacciones parafiscales, fueran tasas o impuestos. La Ley de Reforma del Sistema Tributario, de 1964, volvió a arbitrar un período de seis meses para que se dictaran Decretos de regulación que recogieran algunas de las que se habían excluido en la anterior ordenación; finalmente, la Ley de Retribución de Funcionarios civiles de la Administración del Estado, de 1965, dispuso que los aranceles y exacciones con que se retribuía a los funcionarios se ingresaran por una Junta Departamental de cada Ministerio en el Tesoro Público, ordenando que con cargo a los Presupuestos se arbitrara el sueldo de los funcionarios.

Tras otros intentos menores, la Constitución de 1978 incorporó dos preceptos que limitaban fuertemente la parafiscalidad. Por un lado, el artículo 134.2 CE, al disponer que los Presupuestos Generales del Estado incluirán “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”, con lo que dejaban de existir presupuestos diferenciados de los generales que no se integraran en ellos. Por otro lado, el artículo 31.3, al establecer la Reserva de Ley no solo para los tributos, sino, más ampliamente, para las “prestaciones patrimoniales públicas”.

Conforme tuvo ocasión de declarar el Tribunal Constitucional, en su STC 185/1995, de 14 de diciembre, continuada por otras como la STC 182/1997, de 28 de octubre, la 233/1999, de 16 de diciembre y algunas más, esa categoría constitucional del artículo 31.3 es más amplia que la de tributo, e incluyó cualquier ingreso público coactivo, aunque no se haya calificado de tributo ni se haya regulado como tal. Por eso pudo declarar inconstitucional la regulación de los precios públicos, en cuanto referida a ingresos que podían considerarse coactivos y no se exigía su establecimiento y modificación por norma de rango legal. Argumentos similares a los que manejó posteriormente, como el Tribunal Supremo, para asentar la ilegalidad de las tarifas portuarias, que se habían cuantificado mediante norma reglamentaria.

Actualmente, a la vista de esa evolución, la parafiscalidad queda embridada en alguno de sus contornos más ariscos, como su creación al margen de la ley y su carácter extrapresupuestario. Aun así, subsisten figuras que siendo materialmente tributos reciben otro tipo de regulación, entre ellas, destacadamente, las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuotas de afiliación a los Colegios profesionales y a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, y los aranceles de ciertas profesiones oficiales, como notarios y registradores. Todas ellas, sin embargo, cuentan hoy con normas legales que las disciplinan y cuantifican, y en el primer caso, forman parte de los Presupuestos Generales del Estado, con su consiguiente régimen de aprobación, ejecución y control.

Recuerde que...

  • El término “parafiscal” fue acuñado en 1929 por Emmanuelle Morselli.
  • Su origen parte, en el tránsito del siglo XIX al XX, de la progresiva asunción de nuevas funciones por parte de los poderes públicos que, junto a las necesidades fundamentales o políticas propias del Estado liberal (seguridad, justicia, defensa...), van incorporando otras de tipo socioeconómico (educación, sanidad, protección social), o directamente económicas (suministro y distribución de energía, transportes, telecomunicaciones, etc.).
  • En España fue la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958, la primera norma que intentó ordenar el fenómeno.
  • Subsisten figuras que siendo materialmente tributos reciben otro tipo de regulación (las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuotas de afiliación a los Colegios profesionales y los aranceles de ciertas profesiones oficiales, como notarios y registradores).
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