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Regulación de competencias en materia...

Regulación de competencias en materia de tráfico de automóviles (1)

Por Víctor Manteca Valdelande

Doctor en Derecho

Actualidad Administrativa, Nº 13, Sección Práctica Profesional, Quincena del 1 al 15 Jul. 2010, pág. 1645, tomo 2, Editorial LA LEY

LA LEY 2258/2010

Esta práctica profesional está dedicada al examen de las competencias administrativas en materia de tráfico de automóviles, es un ámbito de administración que está muy presente en la vida cotidiana de los ciudadanos y en el que intervienen diversos departamentos y administraciones públicas.

□ INTRODUCCIÓN

El tráfico automovilístico, también denominado circulación vial, es un fenómeno creciente en la sociedad actual y por ello objeto de una prolija regulación jurídica que muchas veces no es bien conocida. Hay que tener en cuenta que casi todas las ramas del Derecho se ocupan del tráfico rodado, de una manera o de otra; pero es al Derecho administrativo al que corresponde la regulación prolija de esta materia.

La normativa jurídico-administrativa del tráfico resulta muy extensa y variada en la actualidad, pues está compuesta por una gran cantidad de normas de rango diferente y diversa procedencia, lo cual es una manifestación de la pluralidad de poderes públicos que intervienen en materia de circulación vial. Con esta regulación se pretende, esencialmente, garantizar tanto la seguridad vial como proteger otros bienes o intereses presentes en el fenómeno como el medio ambiente o el patrimonio histórico o de garantizar el ahorro energético, etc. Para ello se atribuyen a las Administraciones Públicas un conjunto de potestades que afectan a todos los elementos que concurren en el fenómeno (conductores, vehículos, vías) y cuyo ejercicio da lugar a una pluralidad de técnicas administrativas de diverso tipo: autorizaciones, órdenes, sanciones, ejercicio de la coacción (inmovilización y retirada), etc. El estudio de la intervención pública en el tráfico requiere llevar a cabo un examen de las normas que regulan la materia de las entidades públicas competentes y de las diferentes técnicas de intervención administrativa.

□ REGULACIÓN NORMATIVA DEL TRÁFICO

Hasta hace muy poco tiempo, la normativa reguladora del tráfico en España se encontraba en una única norma bastante nombrada: el Código de la Circulación de 1934 (CCir), típico ejemplo de reglamento técnico independiente muy común en el ámbito de Derecho administrativo especial a lo largo del pasado siglo, lo cual permitía un conocimiento sencillo, accesible y seguro de la mayor parte de la normativa existente en dicho ámbito de regulación. En la actualidad, esta regulación normativa se caracteriza por su excesiva fragmentación y dispersión, lo cual ha terminado por generar un ordenamiento sectorial excesivamente complejo en materia que afecta, como pocas, a la vida cotidiana de todos los ciudadanos. Dicha normativa está formada en la actualidad por:

  • a) La Ley de Bases sobre Tráfico y su Texto Articulado.
  • b) Un conjunto de Reglamentos técnicos de ejecución y desarrollo.
  • c) Una pluralidad de Ordenanzas municipales referidas a la circulación vial en los diferentes ámbitos municipales.
  • d) Numerosas normas comunitarias europeas que regulan esta materia a efectos de coordinación entre los Estados miembros de la Unión Europea.

□ LEY DE BASES SOBRE TRÁFICO Y SU TEXTO ARTICULADO

La necesidad de aprobar una nueva norma que sustituyera al viejo CCir no sólo derivaba del espectacular crecimiento del tráfico en los último sesenta años, sino también, y sobre todo, de la aprobación de la Constitución española (CE), que impuso la necesidad de una regulación de la materia de rango legal, principalmente al objeto de cumplir las exigencias del principio de legalidad en el ámbito sancionador. Pero no estaba claro que técnica emplear para ello, llegando incluso algunos a postular la necesidad de una Ley Orgánica.

Tras algún intento de aprobar una Ley General de Seguridad Vial que regulara directamente esta materia, se optó, finalmente, por la técnica de la delegación legislativa prevista en los artículos 82 a 85 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), pues en la medida en que la normativa reguladora del tráfico no desarrolla ningún derecho fundamental, sino que regula el ejercicio de una de las manifestaciones de la libertad de circulación (la ejercida con vehículos de motor), no es precisa, en efecto, una Ley Orgánica para regular la circulación vial.

La Ley 18/1989, de 25 de julio (LA LEY 1947/1989), de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LBTSV), delegó al Gobierno la potestad de aprobar, en el plazo de un año, un texto articulado con sujeción a sus nueve bases. El Gobierno cumplió el mandato con la aprobación del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LA LEY 752/1990), por el que se aprueba el texto articulado de la Ley (LTSV), que fue declarado conforme a las bases por el TS en su sentencia de 21 de octubre de 1993. La LTSV no derogó el CCir, sino que mantenía su vigencia en la medida en que éste fuera compatible con la nueva normativa y hasta que el Gobierno procediera a la aprobación de sus normas reglamentarias de desarrollo. En la actualidad todavía permanecen en vigor algunos preceptos del CCir. La LTSV ha sido objeto posteriormente de numerosas modificaciones, entre ellas las siguientes:

□ LOS REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN Y DESARROLLO

La dispersión normativa que hoy caracteriza a la regulación del tráfico deriva fundamentalmente de la técnica empleada para su desarrollo. Frente a la idea originaria de aprobar un Reglamento único de ejecución y desarrollo de la Ley que sustituyera al CCir, el Gobierno optó finalmente por una pluralidad de normas reglamentarias.

Entre las más importantes aprobadas hasta el momento cabe destacar:

□ ORDENANZAS MUNICIPALES

Los Ayuntamientos tienen potestad para regular, mediante la correspondiente Ordenanza Municipal de Circulación, los usos de las vías urbanas, por lo que tales normas se convierten en una importante fuente en la materia, pudiendo incluso tipificar infracciones y establecer sanciones en dicho ámbito con sujeción a los criterios de antijuridicidad establecidos en la Ley y a la naturaleza y límites de las sanciones que la misma establezca.

□ REGLAMENTACIONES EUROPEAS EN MATERIA DE TRÁFICO

La normativa comunitaria es cada vez más numerosa y detallada. Su intervención ha tenido lugar sobre la base de las competencias de la Unión en materia de transportes, armonización de legislaciones en el ámbito del mercado interior y medio ambiente. A partir de 1993, el Tratado de la Unión Europea hizo una mención expresa a las competencias de la Unión en materia de seguridad vial. En dicha intervención se han utilizado fundamentalmente directivas que, desde el punto de vista materia se ocupan fundamentalmente de los conductores (permiso de conducir) y de los vehículos de motor (requisitos técnicos).

La intervención ha tenido lugar a través de diversos instrumentos, entre los que cabe destacar, el Reglamento (CE) 561/2006 (LA LEY 3437/2006) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre tiempos de conducción y uso del tacógrafo; la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión, de 20 de diciembre de 2006, relativa al permiso de conducir; la Decisión 93/704/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 1993, relativa a la creación de un banco de datos comunitario sobre los accidentes de circulación en carretera, y la Recomendación de la Comisión de 17 de enero de 2001, sobre la tasa máxima de alcoholemia permitida para los conductores de vehículos a motor.

□ ADMINISTRACIONES Y ENTIDADES CON COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRÁFICO RODADO

El tráfico es una materia en la que, además de la Unión Europea, intervienen una pluralidad de entes; en concreto, el Estado, que tiene la competencia exclusiva en la materia; algunas CC.AA., a las que se han transferido competencias ejecutivas, y los municipios, que regulan el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.

□ 1. COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL ESTADO EN LA MATERIA

El tráfico y circulación de vehículos a motor constituye una materia que corresponde en exclusiva al Estado. Pero es preciso delimitarlo de otras materias con las que está íntimamente relacionado (transportes, carreteras, industria), destacar el fundamento de dicha reserva y determinar a través de qué órganos ejerce el Estado sus competencias.

El TC ha hecho una interpretación finalista del título tráfico. Así, junto a su núcleo fundamental, que está conformado por las actividades públicas relativas a la ordenación del desplazamiento o circulación por las vías públicas de vehículos, peatones y animales, el Tribunal Constitucional ha declarado que también forman parte de él todas las medidas que tienden de forma directa e inmediata a garantizar la seguridad vial, pues las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución expresadas en el precepto mencionado (art. 149.1.21.ª (LA LEY 2500/1978)) deben ser uniformes en todo el territorio nacional. Con arreglo a todo esto podemos decir que forman parte del bloque normativo del tráfico de vehículos de motor los siguientes sectores normativos que componen esta materia:

  • a) La normativa técnica básica de interés general sobre la construcción de carreteras, su señalización y balizamiento.
  • b) La regulación del uso del tacógrafo.
  • c) La regulación de la Inspección Técnica de Vehículos (ITV) (sin embargo, su ejecución, que compete a las Comunidades Autónomas en virtud del título competencial de industria).
  • d) La homologación de automóviles, remolques y semirremolques, así como sus partes y piezas.

Con la reserva en exclusiva al Estado de una serie de materias se pretende garantizar la existencia de un núcleo concreto de competencias estatales, dada la estrecha conexión de las mismas con la soberanía nacional, la unidad económica y de mercado o con el interés general. En el caso del tráfico parece claro el interés supra-regional, ya que requiere una regulación general uniforme y unas condiciones mínimas de seguridad idénticas en todo el territorio nacional. Ello no impide que algunas facultades en la materia puedan transferirse a las Comunidades Autónomas o que los municipios ostenten competencias en sus vías urbanas.

El Estado ejerce sus competencias de tipo normativo a través del Parlamento, que aprueba las Leyes en la materia, y el Gobierno, aprobando el texto articulado de la Ley de tráfico y los diversos Reglamentos de ejecución y desarrollo. Las competencias ejecutivas corresponden a la Administración General del Estado, que las ejerce por medio de sus diversos Ministerios, pero el grueso de las mismas corresponden al Ministerio del Interior, el cual las ejerce a través de:

  • a. La Jefatura Central de Tráfico, creada por la Ley 47/1959, de 30 de julio (LA LEY 46/1959), y clasificada como organismo autónomo por un Decreto de 14 de junio de 1962. Por otra parte, un Decreto de 1967 situó a dicho organismo bajo la dependencia de la Dirección General de Tráfico, que es el centro directivo a través del cual el Ministerio del Interior ejerce sus competencias sobre el organismo autónomo.
  • b. El Observatorio Nacional de Seguridad Vial.
  • c. La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil.

□ 2. COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON COMPETENCIAS EN LA MATERIA

Entre las Comunidades Autónomas que gozan de competencias ejecutivas en materia de tráfico se encuentran las siguientes:

  • 1) CATALUÑA: La Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre (LA LEY 4253/1997), de transferencia de competencias ejecutivas en materia de tráfico a Cataluña, constituyó una vía de ampliación de competencia autonómica adicional a la contemplada en los Estatutos de Autonomía, que se ajusta plenamente a las previsiones constitucionales, porque sólo se transfieren facultades, que es lo que permite la Constitución, correspondientes a una materia de titularidad estatal: en concreto, la mayor parte de las facultades de tipo ejecutivo en materia de tráfico. En segundo lugar, porque las concretas facultades transferidas son susceptibles de ello, pues al tratarse de funciones ejecutivas no se pone en peligro la necesaria uniformidad de la regulación y de las condiciones de seguridad en la circulación, las cuales quedan aseguradas con las competencias normativas y el resto de competencias ejecutivas que se reserva el Estado. Sin embargo, la mencionada Ley Orgánica no contempla un elenco de las competencias que se transfieren a Cataluña, sino que establece una cláusula general en virtud de la cual se transfieren todas las competencias ejecutivas en la materia a excepción de las que enumera expresamente, y que quedan reservadas al Estado. Estas últimas son las siguientes: la facultad de expedir, revisar y canjear los permisos y licencias de conducir, así como su anulación, intervención, revocación y, en su caso, suspensión, derivada de expedientes de sanción o en vía cautelar (también se excluye la verificación de las pruebas de obtención de tales permisos); la matriculación y la expedición de los permisos o licencias de circulación, así como la anulación, intervención y revocación de dichos permisos.

    El resto de competencias ejecutivas se transfieren a la Generalidad. Ésta ejerce sus competencias en la materia a través del Organismo Autónomo Servicio Catalán de Tráfico, creado por la Ley 14/1997, de 24 de diciembre (LA LEY 558/1998), de Cataluña, donde se establecen sus funciones, cuya enumeración nos da una clara idea en positivo de las funciones ejecutivas traspasadas.

  • 2) NAVARRA: De acuerdo con el artículo 49.3 LORAFNA, en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta. La Comunidad Foral de Navarra ha tenido, tradicionalmente, determinadas competencias en materia de tráfico (fundamentalmente la vigilancia sobre sus vías y la imposición de sanciones) como consecuencia de su régimen foral que es tradicional en la región y que se remonta las Leyes paccionadas con el Estado que los sucesivos regímenes de organización del Estado han ido respetado y confirmando desde el siglo XIX. Por ello, fue dejada en suspenso, en su tiempo, la aplicación del CCir, tanto en Navarra como en el País Vasco, precisamente porque su artículo 12 no dejaba a salvo las competencias en el sector de tráfico que tradicionalmente habían sido ejercidas por las autoridades territoriales de dichos territorios. No obstante, la suspensión fue levantada una vez que dicho precepto fue modificado y estableció que el CCir se aplicaría en Navarra y el País Vasco sin perjuicio de dichas competencias. La Guerra Civil acabó con las competencias de Vizcaya y Guipúzcoa, mientras que las de Álava y Navarra subsistieron hasta la aprobación de la Ley 47/1950, de 30 de junio, y el Decreto-Ley 17/1961, de 24 de junio, que atribuyeron, en la práctica, todas las competencias en materia de tráfico a los Gobernadores Civiles y a la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. Por su parte, la Orden del Ministerio de la Gobernación de 20 de diciembre de 1962 aprobó un importante Convenio entre la Diputación Foral de Navarra y dicho Ministerio, para aclarar la situación creada por las referidas normas. Se trataba fundamentalmente de determinar qué normas y materias del CCir, no obstante su inclusión en dicho texto, pertenecían a otros sectores, como los transportes y las carreteras, en los cuales Navarra no había perdido sus competencias. En materia de tráfico, las únicas que se dejaron subsistentes fueron las funciones de vigilancia sobre las carreteras de su titularidad (todas las que atraviesan su territorio) y la denuncia de las infracciones cometidas. Éstas son las únicas competencias que el artículo 49.3 LORAFNA puede reconocer a Navarra en materia de tráfico.
  • 3) PAÍS VASCO: Como quiera que el Estatuto de Autonomía del País Vasco no contiene ninguna referencia expresa al tráfico. Con fundamento legal en el artículo del Estatuto que regula la Policía autonómica, el Real Decreto 2903/1980, de 22 de diciembre (LA LEY 2458/1980), estableció como una de las funciones de ésta el ejecutar la legislación del Estado en materia de vigilancia y cumplimiento de normas de regulación de tráfico, ejerciendo con carácter exclusivo las facultades de inspección, denuncia y propuesta de sanción y en general todas las funciones policiales en esta materia. Posteriormente, el Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre (LA LEY 2787/1982), sobre traspaso de servicios en materia de tráfico, estableció que, como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 17 del Estatuto, cuyo desarrollo se inició a través del Real Decreto 2903/1980 (LA LEY 2458/1980), y del reconocimiento expreso del Estado a unos antecedentes históricos debidamente actualizados, corresponde al País Vasco una serie de competencias ejecutivas en materia de tráfico. Dicho Real Decreto, como puede verse, se presenta como una continuación del anterior, pero, en rigor, no había nada que continuar o completar, ya que todo lo relativo a la Policía vasca fue traspasado con la primera de las normas citadas. Además, los servicios que supuestamente se traspasan (más bien eran competencias que se transferían) no tiene nada que ver con la Policía, ya que se trata de funciones (otorgamiento de autorizaciones, imposición de sanciones, formación vial, etc.) que no realizan los Cuerpos policiales. En realidad, lo que este último Real Decreto efectuó fue una transferencia encubierta de competencias en materia de tráfico que no se recogieron en la norma adecuada para ello: en el propio Estatuto, que podría haberlo hecho alegando el régimen foral como Navarra (es decir, alegando las competencias ejecutivas que los territorios históricos del País Vasco han ostentado tradicionalmente en la materia), o bien en una Ley Orgánica de transferencia o delegación (art. 150.2 CE (LA LEY 2500/1978)), como con toda corrección constitucional se ha hecho para el caso de Cataluña. En cuanto a las competencias en concreto traspasada, todas ellas son de tipo ejecutivo, pero no abarcan la totalidad de las que se pueden ejercer en la materia (por ejemplo, la expedición, suspensión y renovación de los permisos de conducir y de circulación, que se reservan al Estado). Fundamentalmente son las siguientes, que, como es lógico, sólo pueden ejercerse en el territorio de la Comunidad: la imposición de sanciones y la percepción de las multas, el otorgamiento, suspensión y revocación de las autorizaciones de instalación y funcionamiento de autoescuelas y de ejercicio como director o profesor de las mismas, el planeamiento de campañas divulgativas de educación y formación vial, la autorización de pruebas deportivas y de la circulación de vehículos históricos, el establecimiento de medidas de vigilancia y restricción de la circulación, etc.

□ COMPETENCIAS MUNICIPALES EN MATERIA DE TRÁFICO

El Tribunal Supremo se ha hecho eco en algunas ocasiones de los problemas singulares del tráfico en las áreas urbanas, lo cual, junto con la necesidad de ejercicio de la autonomía de que gozan los Municipios para la gestión de sus respectivos intereses reconocido por la Constitución en su artículo 137 (LA LEY 2500/1978), ha hecho que se hayan atribuido a los Ayuntamientos competencias muy extensas e importantes en materia de tráfico.

La Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (LBRL), establece que los municipios ejercerán en todo caso competencias, en los términos de la legislación del Estado, en materia ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas; de conformidad con este precepto, la LTSV ha concretado esa previsión en su artículo 7. Sin embargo, para los municipios de Barcelona y Madrid deben tenerse en cuenta, además, las Leyes 1/2006, de 13 de marzo (LA LEY 413/2006), y 22/2006, de 4 de julio, respectivamente.

Las competencias municipales en materia de tráfico pueden ordenarse de manera funcional del siguiente modo:

  • a) Potestades reglamentarias para regular, a través de Ordenanzas, los diferentes usos de las vías urbanas, compatibilizando el tráfico rodado, los aparcamientos y el tránsito peatonal. En consecuencia, los Ayuntamientos deben establecer áreas peatonales, vías reservadas para bicicletas u otros tipos de vehículos, zonas de estacionamiento limitado, etc.
  • b) Potestad de ordenación y vigilancia para la ordenación, el control y la vigilancia del tráfico urbano, la realización de pruebas de alcoholemia, la autorización de pruebas deportivas y el cierre al tráfico de vías urbanas.
  • c) Potestad sancionadora que incluye la facultad de denuncia de las infracciones e imposición de sanciones. Una cuestión bastante discutida ha sido si los Ayuntamientos podrían establecer nuevas infracciones y sanciones. El Tribunal Constitucional tiene declarado que aunque la Constitución establece, en su artículo 25 (LA LEY 2500/1978), una reserva de Ley en la materia, no obstante dicha Ley sólo tendrá que fijar los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer, mediante Ordenanza, los diferentes tipos de infracción, así como las clases de sanciones correspondientes. El nuevo Título XI de la LBRL ha tratado de otorgar a las Ordenanzas esa cobertura legal que exige el Tribunal Constitucional.
  • d) Potestad de inmovilización y retirada de vehículos en las zonas de estacionamiento limitado y en los demás supuestos previstos con carácter general por los artículos 70 y 71 LTSV (LA LEY 752/1990), que serán analizados en el último apartado. La Ley de Capitalidad de Madrid contiene disposiciones que regulan este aspecto.

□ NECESIDAD DE COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN

La propia configuración del Estado que establece nuestra Constitución exige que las distintas Administraciones Públicas implicadas en el ámbito del tráfico rodado deban ejercer sus competencias respectivas desde una posición de mutua y recíproca colaboración, respetando el principio de lealtad institucional.

La colaboración y la coordinación son necesarias no sólo en esta materia, como consecuencia de la pluralidad de entes competentes, sino también debido a la circunstancia, ya estudiada, de que se trata de un sector que se entrecruza con otros fines, en los que las Comunidades Autónomas y los propios municipios gozan de importantes y amplias competencias. Conscientes de ello, y al margen de la aplicación de las técnicas previstas en los artículos 4 y (LA LEY 3279/1992)siguientes de la Ley 30/1992 (LRJ), las autoridades estatales han previsto la creación de la Comisión Interministerial de Seguridad Vial y el Consejo Superior de Seguridad Vial. La Comisión Interministerial, creada por el Real Decreto 1544/1997, de 3 de octubre (LA LEY 3390/1997), es un órgano colegiado de la Administración General del Estado encargado de definir la política del Gobierno en el campo de la seguridad vial y de coordinar las atribuciones de los distintos Ministerios con competencias en la materia. Su función más importante es la aprobación del Plan Nacional de Seguridad Vial, cuya elaboración es competencia del Consejo Superior de Tráfico. A este último se refiere la LBTSV en su base 3.ª desarrollada por la LTSV, que establece su estructura, composición y competencias; su desarrollo reglamentario se establece por Real Decreto 2168/1998, de 9 de octubre (LA LEY 3906/1998). En consecuencia, el Consejo Superior de Seguridad Vial es un órgano mixto de participación integrado por representantes de las distintas Administraciones y el sector privado. Su Reglamento lo define como un órgano colegiado de carácter consultivo, adscrito al Ministerio del Interior, para el impulso y la mejora de la seguridad del tráfico por parte de algunos Gobiernos Civiles (extintos en la actualidad). En relación con el alcance de las competencias municipales y la posible transferencia de la citada competencia sancionadora al Gobernador Civil, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior ha establecido varios criterios que examinamos a continuación.

□ 1. ATRIBUCIONES MUNICIPALES

Los municipios, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas ejercen competencias en las materias citadas por el artículo 25.2 (LA LEY 847/1985) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL (LA LEY 847/1985)). Entre tales materias se encuentra la «Ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas» LBRL—, y para conocer el alcance de los competencias municipales en esta materia hay que acudir a la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LA LEY 752/1990) (en lo sucesivo, LSV). El artículo 7 LSV, relativa a competencias de los municipios, establece —en desarrollo de la base 2.1 de la Ley 18/1989, de 25 de julio (LA LEY 1947/1989), de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial— las competencias municipales en el ámbito de la Ley, entre las cuales, especialmente, nos interesa destacar las atribuidas por su apartado a), que son:

  • a) Ordenación y control de tráfico en las vías urbanas de su titularidad.
  • b) Vigilancia, en las vías urbanas de su titularidad, por medio de agentes propios.
  • c) Denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías.
  • d) Sanción de las infracciones que se cometan, en las repetidas vías, cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

A la vista de la clasificación de las competencias de las entidades locales que efectúa la LRBRL (LA LEY 847/1985), distinguiendo entre competencias propias o atribuidas por delegación, es evidente que las definidas por el artículo 7 LSV son todas ellas competencias propias que «se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad».

En uno de los casos citados, sin embargo, y como pasamos a analizar, la LSV admite la «sustitución» de la competencia municipal.

□ 2. SUSTITUCIÓN DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL SANCIONADORA

El artículo 68.2 LSV —inserto en su Título V, «De las infracciones y sanciones, de las medidas cautelares y de la responsabilidad»— dispone que «La sanción por infracciones a normas de circulación cometidas en vías urbanas corresponderá a los respectivos Alcaldes. Los Gobernadores Civiles asumirán esa competencia cuando, por razones justificadas o por insuficiencia de los servicios municipales, no pueda ser ejercida por los Alcaldes». Lo cual constituye una modalidad de sustitución de competencia local, parcialmente contemplada en la LRBRL (LA LEY 847/1985).

La constituye, en realidad, una transferencia de competencias que se produce cuando se den las circunstancias de urgencia que impiden obrar al órgano que posee la competencia como propia o cuando tenga lugar cualquier otra circunstancia excepcional prevista por la norma jurídica. El artículo 68.2 LSV admite dos posibles formas de actuación, atendiendo a que la iniciativa —de su aplicación— sea municipal o del Delegado o Subdelegado del Gobierno: cuando la iniciativa de su utilización provenga del correspondiente Gobernador Civil, ha de atenderse al contenido del artículo 60 (LA LEY 847/1985) LRBRL y efectuarse, en consecuencia, únicamente si se dan las circunstancias contempladas en el mismo. El caso, más frecuente, en que la iniciativa de su utilización sea municipal no aparece expresamente contemplado en la LRBRL (LA LEY 847/1985), si bien encuentra su fundamento en el principio general de «colaboración» interadministrativa.

Su especificidad, similar a la de la figura jurídica de la subrogación (por las Comunidades Autónomas) en la materia urbanística —artículos 121 y 252 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (LA LEY 1921/1992)—, vendría amparada en el último párrafo de la Exposición de Motivos de la Ley 18/1989, de 25 de julio (LA LEY 1947/1989), citada, que manifiesta: El desarrollo de las competencias de las distintas Administraciones habrá de realizarse bajo principios de estrecha colaboración entre ellas, especialmente entre la Administración del Estado y las Corporaciones Locales. El carácter general, irrenunciable de la competencia —artículo 12 (LA LEY 3279/1992) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC (LA LEY 3279/1992))—, así como el principio de autonomía local, reconocido en el artículo 137 (LA LEY 2500/1978) de la Constitución, conducen a estimar como excepcional el caso que analizamos, por lo que habrá de realizarse una interpretación restrictiva sobre su aplicación, con diferentes características.

  • a) Deben existir razones justificadas o insuficiencia de servicio, debidamente acreditadas. En principio, en consecuencia, no parece factible cuando, por ejemplo, exista Policía Local en el municipio de que se trate.
  • b) Es necesaria la solicitud de la entidad local, que incluya acuerdo adoptado con el voto de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación —de conformidad con el artículo 47.3.c) (LA LEY 847/1985) LRBRL—, debidamente publicado en el Boletín Oficial de la Provincia, y al que deberá hacerse referencia en toda resolución sancionadora que se adopte por «sustitución».

Finalmente, es evidente, que el ejercicio de la competencia sancionadora por el Gobernador Civil, en este caso, no se encuentra afectado por el contenido del artículo 127.2 (LA LEY 3279/1992) LRJ-PAC, por cuanto no estamos ante un supuesto de delegación de competencias.

□ 3. CONTENIDO DE LA COMPETENCIA SUSTITUIDA

La competencia sustituida comprende únicamente, y de acuerdo con el artículo 68.2 LSV, la sanción por infracciones a normas de circulación cometidas en vías urbanas.

En materia de tráfico, cuando la competencia sancionadora corresponde al Gobernador Civil, el órgano competente para la instrucción del procedimiento sancionador es la Jefatura de Tráfico correspondiente —así se desprende del articulado de la LSV y del Reglamento del Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero (LA LEY 1452/1994)—. En consecuencia, hay que entender que el procedimiento sancionador cuando se trate de sanciones por sustitución, corresponde también a las Jefaturas de Tráfico, por cuanto, salvo los supuestos contrarios, expresamente previstos en la legislación, la instrucción del procedimiento sancionador corresponde siempre a la Administración que adopte la resolución sancionadora. Ningún sentido tendría entender que en el caso del artículo 68.2 LSV, la instrucción pudiera corresponder al Ayuntamiento respectivo, cuando —como es normal al haberse producido la sustitución— la razón por la que opera la sustitución sea precisamente la «insuficiencia de los servicios municipales».

Ahora bien, esta competencia sancionadora no alcanza, con carácter general, la vigilancia y la denuncia de infracciones, por las siguientes razones:

  • 1.ª) Las competencias de vigilancia y de denuncia de infracciones aparecen contempladas separadamente de la competencia sancionadora —artículo 7.a) LSV—, y sólo a esta última se refiere la sustitución citada por el artículo 68.2 LSV.
  • 2.ª) De acuerdo con el artículo 5.i) LSV, la vigilancia y disciplina del tráfico, atribuida a órganos estatales, se circunscribe a las vías interurbanas, incluyéndose únicamente las travesías cuando no exista Policía Local.
  • 3.ª) La competencia municipal de vigilancia en vías urbanas se ejerce por medio de agentes propios, tal y como establece el repetido artículo 7.a) LSV. Tal función, en los municipios donde no exista Policía Local, será ejercido por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos —de acuerdo con el artículo 51.2 (LA LEY 619/1986) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad—.

En consecuencia, no puede entenderse que la competencia sancionadora por sustitución comprenda también la de vigilancia y denuncia, en la vías urbanas, sin perjuicio de que con carácter puntual esta función pueda realizarse —por agentes dependientes de la Administración del Estado— en determinados supuestos, tales como, por ejemplo, cuando se produzcan accidentes de tráfico.

En conclusión, el régimen de sustitución, por el Gobernador Civil, de la competencia sancionadora municipal en la materia de infracciones a normas de circulación cometidas en vías urbanas comprende la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador que habrá de realizarse por la Jefatura de Tráfico correspondiente. No puede estimarse incluido en dicho régimen, la vigilancia (en prevención de infracciones en materia de tráfico) de vías urbanas ni la denuncia de las infracciones en esta materia.

Continuaremos el examen de esta materia de tráfico en otra práctica profesional.

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