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Gestión de residuos

Gestión de residuos

Prevención de riesgos laborales

Concepto

La Directiva Comunitaria 91/156/CEE por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE supuso la asunción por la Unión Europea de la moderna concepción de la política de residuos, consistente en abandonar la clasificación en dos únicas modalidades (generales y peligrosos) y establecer una norma común para todos ellos, que está siendo completada con una regulación específica para determinadas categorías de residuos.

La Directiva 2006/12/CE relativa a los residuos reconoce que “cualquier regulación en materia de gestión de residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos”.

A través de esta Directiva se establecieron mecanismos enfocados a alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente, favoreciendo que además de garantizar la eliminación y la valorización responsables de los residuos, se adopten medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables, tomando en consideración las oportunidades de comercialización de los residuos valorizados.

La Directiva 2008/98/CE sobre los residuos reconoce que es necesario revisar (y deroga) la Directiva 2006/12/CE con objeto de:

  • Aclarar conceptos clave, como las definiciones de residuos, valorización y eliminación.
  • Reforzar las medidas que deben tomarse respecto a la prevención de residuos.
  • Introducir un enfoque que tenga en cuenta no sólo la fase de residuo sino todo el ciclo de vida de los productos y materiales.
  • Centrar los esfuerzos en disminuir el impacto en el medio ambiente de la generación y gestión de residuos, reforzando así el valor económico de los residuos.
  • Favorecer la valorización de los residuos y la utilización de materiales valorizados a fin de preservar los recursos naturales.

La transposición de esta Directiva en nuestro ordenamiento jurídico interno se lleva a cabo a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que sustituye a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.

El Plan Nacional Integral de Residuos (PNIR) para el período 2008-2015, aprobado por la Resolución de 20 de enero de 2009, tuvo como finalidad “promover una política adecuada en la gestión de los residuos, disminuyendo su generación e impulsando un correcto tratamiento de los mismos: prevención, reutilización, reciclaje, valoración y eliminación. Así mismo, persigue la implicación de todas las Administraciones públicas, consumidores y usuarios, con objeto de que asuman sus respectivas cuotas de responsabilidad, impulsando la creación de infraestructuras que garanticen este correcto tratamiento y gestión de los residuos en los lugares más próximos a su generación”.

El Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, aprobado por la Resolución de 20 de diciembre de 2013, desarrolla la política de prevención de residuos, conforme a la normativa vigente para avanzar en el cumplimiento del objetivo de reducción de los residuos generados en 2020 en un 10% respecto del peso de los residuos generados en 2010. El Programa Estatal describe la situación actual de la prevención en España, realiza un análisis de las medidas de prevención existentes y valora la eficacia de las mismas.

El Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022, aprobado por la Resolución de 16 de noviembre de 2015, tiene como objetivo la eficiencia en el uso de los recursos y sustituir una economía lineal basada en producir, consumir y tirar, por una economía circular en la que se reincorporen al proceso productivo una y otra vez los materiales que contienen los residuos para la producción de nuevos productos o materias primas, en coherencia con la política comunitaria de residuos.

Concepto de residuo

El concepto de residuo ha evolucionado con el tiempo, según se ha ido recogiendo en la legislación, manteniendo desde 1998 un principio general; así:

  • La derogada Ley 10/1998 definió residuo como "cualquier sustancia u objeto perteneciente a alguna de las categorías que figuran en el anejo de esta Ley, del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención u obligación de desprenderse. En todo caso, tendrán esta consideración los que figuren en el Catálogo Europeo de Residuos (CER), aprobado por las Instituciones Comunitarias".
  • La Ley 22/2011 define como residuo “cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar”.

Tipos de residuos

La definición de residuo se complementa con la definición de dos tipos básicos de residuos:

  • Residuos peligrosos: "Residuo que presenta una o varias de las características peligrosas enumeradas en el anexo III, y aquél que pueda aprobar el Gobierno de conformidad con lo establecido en la normativa europea o en los convenios internacionales de los que España sea parte, así como los recipientes y envases que los hayan contenido". Esta clasificación se hace en base a la lista establecida en la Decisión 2000/532/CE, de la Comisión, de 3 de mayo y la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos.
  • Residuos no peligrosos: Los que no reúnen las características de los anteriores.

Características de los residuos que permiten calificarlos como peligrosos

Las características de los residuos que permiten clasificarlos como peligrosos (según el Anexo III de la Ley 22/2011, modificado por el Reglamento UE 1357/2014, de 18 de diciembre de 2014), son:

  • HP1 “Explosivo”: Corresponde a los residuos que, por reacción química, pueden desprender gases a una temperatura, presión y velocidad tales que pueden ocasionar daños a su entorno. Se incluyen los residuos pirotécnicos, los residuos de peróxidos orgánicos explosivos y los residuos autorreactivos explosivos.
  • HP 2 “Comburente”: Corresponde a los residuos que, generalmente liberando oxígeno, pueden provocar o facilitar la combustión de otras sustancias.
  • HP 3 “Inflamable”:
    • — Residuos líquidos inflamables: Residuos líquidos con un punto de inflamación inferior a 60 °C, o gasóleos, carburantes diésel y aceites ligeros para calefacción usados con un punto de inflamación entre > 55 °C y ≤ 75 °C.
    • — Residuos líquidos o sólidos pirofóricos inflamables: Residuos líquidos o sólidos que, aun en pequeñas cantidades, pueden inflamarse al cabo de cinco minutos de entrar en contacto con el aire.
    • — Residuos sólidos inflamables: Residuos sólidos que se inflaman con facilidad o que pueden provocar fuego o contribuir a provocar fuego por fricción.
    • — Residuos gaseosos inflamables: Residuos gaseosos que se inflaman con el aire a 20 °C y a una presión de referencia de 101,3 kPa.
    • — Residuos que reaccionan en contacto con el agua: Residuos que, en contacto con el agua, desprenden gases inflamables en cantidades peligrosas.
    • — Otros residuos inflamables: Aerosoles inflamables, residuos que experimentan calentamiento espontáneo inflamables, residuos de peróxidos orgánicos inflamables y residuos autorreactivos inflamables.
  • HP 4 “Irritante - irritación cutánea y lesiones oculares”: Corresponde a los residuos que, cuando se aplican, pueden provocar irritaciones cutáneas o lesiones oculares.
  • HP 5 “Toxicidad específica en determinados órganos (STOT en su sigla inglesa)/Toxicidad por aspiración”: Corresponde a los residuos que pueden provocar una toxicidad específica en determinados órganos, bien por una exposición única, bien por exposiciones repetidas, o que pueden provocar efectos tóxicos agudos por aspiración.
  • HP 6 “Toxicidad aguda”: Corresponde a los residuos que pueden provocar efectos tóxicos agudos tras la administración por vía oral o cutánea o como consecuencia de una exposición por inhalación.
  • HP 7 “Carcinógeno”: Corresponde a los residuos que inducen cáncer o aumentan su incidencia.
  • HP 8 “Corrosivo”: Corresponde a los residuos que, cuando se aplican, pueden provocar corrosión cutánea.
  • HP 9 “Infeccioso”: Corresponde a los residuos que contienen microorganismos viables, o sus toxinas, de los que se sabe o existen razones fundadas para creer que causan enfermedades en el ser humano o en otros organismos vivos.
  • HP 10 “Tóxico para la reproducción”: Corresponde a los residuos que tienen efectos adversos sobre la función sexual y la fertilidad de hombres y mujeres adultos, así como sobre el desarrollo de los descendientes.
  • HP 11 “Mutágeno”: Corresponde a los residuos que pueden provocar una mutación, es decir, un cambio permanente en la cantidad o en la estructura del material genético de una célula.
  • HP 12 “Liberación de un gas de toxicidad aguda”: Corresponde a los residuos que emiten gases de toxicidad aguda (Acute Tox. 1, 2 ó 3) en contacto con agua o con un ácido.
  • HP 13 “Sensibilizante”: Corresponde a los residuos que contienen una o varias sustancias que se sabe tienen efectos sensibilizantes para la piel o los órganos respiratorios.
  • HP 14 “Ecotóxico”: Corresponde a los residuos que presentan o pueden presentar riesgos inmediatos o diferidos para uno o más compartimentos del medio ambiente.
  • HP 15 “Residuos que pueden presentar una de las características de peligrosidad antes mencionadas que el residuo original no presentaba directamente”.

A través de la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se transpone la Decisión 2000/532/CE, de la Comisión, de 3 de mayo, se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos.

Con efecto de 1 de junio de 2015 la lista de residuos debe quedar sustituida por la recogida en la Decisión de la Comisión 2014/955/UE, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

Jerarquía de residuos

En el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos se establece la siguiente orden de prioridad en la prevención y gestión de los residuos para conseguir el mejor resultado ambiental global:

  • a) Prevención.
  • b) Preparación para la reutilización.
  • c) Reciclado.
  • d) Otro tipo de valorización, incluida la valorización energética, y
  • e) Eliminación.

Subproductos

El artículo 5 de la Ley 22/2011 dota de base jurídica al concepto de subproducto, una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, que puede ser considerada como subproducto y no como residuo, cuando se cumplan las siguientes condiciones:

  • a) Que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente.
  • b) Que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual.
  • c) Que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción, y
  • d) Que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.

Algunas Comunidades Autónomas habían desarrollado este concepto de forma previa a la entrada en vigor de la Ley 22/2011. La Directiva 2008/98/CE al regular los subproductos da una mayor seguridad jurídica y uniformidad de derechos en todos los Estados miembros.

Principales referencias legales relativas a la gestión de residuos

La principal legislación nacional aplicable a los residuos urbanos de origen domiciliario es:

Como complemento, las distintas Comunidades Autónomas han dictado distintas leyes para regular la gestión de los residuos en sus respectivos territorios.

Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases

La Ley 11/1997, de 24 de abril, traslada al ordenamiento jurídico español la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.

Dicha Directiva tiene por objeto armonizar las normas sobre gestión de envases y residuos de envases de los diferentes países miembros, con la finalidad de prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente y evitar obstáculos comerciales entre los distintos Estados miembros de la Unión Europea.

Incluye dentro de su ámbito de aplicación a todos los envases puestos en el mercado comunitario y jerarquiza las diferentes opciones de gestión de residuos, considerando como prioritarias, hasta que los avances técnicos y científicos sobre procesos de aprovechamiento de residuos no aconsejen otra cosa, las medidas que tiendan a evitar su generación, seguidas de aquellas que tengan por finalidad fomentar su reutilización, reciclado o valorización para evitar o reducir la eliminación de estos residuos.

Asimismo, fija unos objetivos de reciclado y valorización que deberán cumplir los Estados miembros en el plazo de cinco años a partir de la incorporación de la norma al Derecho interno e impone a aquéllos la obligación de establecer medidas, abiertas a la participación de todos los sectores sociales y económicos afectados, de devolución, recogida y recuperación de residuos de envases y envases usados, con el fin de dirigirlos a las alternativas de gestión más adecuadas.

La Ley se estructura en siete capítulos:

  • Capítulo I: Disposiciones generales. Establece el objeto y ámbito de aplicación de la norma, así como las definiciones de los términos utilizados.
  • Capítulo II: Principios de actuación en materia de prevención, reutilización y reciclado. Establece la obligación de prevenir la generación de los residuos a través de un adecuado diseño y fabricación de los envases, fomentando la reutilización y el reciclado.
  • Capítulo III: Objetivos de reducción, reciclado y valorización. Fijando los objetivos de reducción, reciclado y valorización a cumplir antes del 30 de junio de 2001.
  • Capítulo IV: Sistema de depósito, devolución y retorno y sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados. Establece las obligaciones de “los envasadores y los comerciantes de productos envasados o, [...] los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos envasados", de establecer un sistema de depósito, devolución y retorno de los envases puestos en el mercado o la constitución de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, así como los requisitos de gestión de los residuos generados.
  • Capítulo V: Requisitos aplicables a los envases. Establece los límites de concentración de determinados compuestos en los envases, de forma que se eviten problemas en la gestión de los residuos generados, y se definen los criterios de identificación de los materiales constituyentes del envase. Prohíbe la comercialización de envases etiquetados o marcados con la leyenda de "no retornables" u otra de contenido similar.
  • Capítulo VI: Sistemas de información, programación e instrumentos económicos. Establece las necesidades de Información a las Administraciones públicas y los agentes económicos, y en especial a los consumidores y usuarios y organizaciones ecologistas. Incluye la obligación del Gobierno de elaborar un Programa Nacional de Residuos de Envases y Envases Usados integrando los programas elaborados por las Comunidades Autónomas, en el que se establezcan “medidas que permitan la participación de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, así como de los consumidores y usuarios, en el seguimiento de su ejecución y del cumplimiento de sus objetivos”.
  • Capítulo VII: Régimen sancionador. Especifica la clasificación de las infracciones y las sanciones aplicables.

La Ley incluye una Disposición Adicional para el fomento de los objetivos prioritarios en la contratación pública, en la que se establece que las Administraciones públicas “promoverán el uso de materiales reutilizables y reciclables en la contratación de obras públicas y suministros".

Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

La Ley 22/2011, de 28 de julio, es aplicable a todo tipo de residuos, con excepción de las emisiones a la atmósfera, los residuos radiactivos, los explosivos desclasificados, los vertidos a las aguas y otras excepciones con regulación propia. Se excluye de la aplicación de la Ley “las materias fecales, paja y otro material natural, agrícola o silvícola, no peligroso, utilizado en explotaciones agrícolas y ganaderas, en la silvicultura o en la producción de energía a base de esta biomasa, mediante procedimientos o métodos que no pongan en peligro la salud humana o dañen el medio ambiente”.

Esta Ley regula la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos. Tiene asimismo como objeto regular el régimen jurídico de los suelos contaminados.

Con la finalidad de lograr una estricta aplicación del principio de "quien contamina paga", la Ley hace recaer sobre el bien mismo, en el momento de su puesta en el mercado, los costos de la gestión adecuada de los residuos que genera dicho bien y sus accesorios, tales como el envasado o embalaje.

La Ley atribuye a las Entidades locales la recogida, el transporte y la eliminación de los residuos urbanos como servicio obligatorio. La Ley 10/1998 ya obligaba a implantar sistemas de recogida selectiva de residuos a los municipios de más de 5.000 habitantes.

La Ley se estructura en siete Títulos (y trece Disposiciones Adicionales):

  • Título I (Capítulo I): Disposiciones de carácter general e incluye el objeto, las definiciones, así como la referencia a la clasificación y la lista europea de residuos. Se introducen artículos específicos dedicados a los conceptos de "subproducto" y de "fin de la condición de residuo" y se establecen las condiciones que debe cumplir un residuo para considerarse un subproducto o para perder su condición de residuo.
  • Título I (Capítulo II): Principios de la política de residuos y a las competencias administrativas. Se formula una nueva jerarquía de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en la política de residuos: prevención (en la generación de residuos), preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización (incluida la energética) y, por último, la eliminación de los residuos. Se incluye un artículo relativo a los costes de la gestión de los residuos que recaerán sobre el productor de los mismos o sobre el productor del producto que con el uso se convierte en residuo, en los casos en que así se establezca en aplicación de las normas de responsabilidad ampliada del productor del producto.
  • Título II: Instrumentos de la política de residuos (planes y programas de gestión de residuos, incluyendo prevención de la generación, cánones aplicables al vertido de residuos mediante depósito en vertedero y a la incineración de residuos domésticos).
  • Título III: Desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos. Con la finalidad de simplificar las cargas administrativas sobre los operadores, sustituye parte de las autorizaciones existentes en la anterior Ley por comunicaciones, dentro del proceso general de sustitución del control a priori de la administración por un control a posteriori, que no ralentice el inicio de las actividades económicas, pero que en todo caso no supone una pérdida de control por parte de la administración sino un cambio en el momento en el que este se lleva a cabo. Este Título III se ha organizado en tres capítulos dedicados a las obligaciones de los productores u otros poseedores iniciales de residuos, las obligaciones de los gestores de residuos y, por último, el tercer capítulo establece el régimen de comunicaciones y autorizaciones en materia de residuos.
  • Título IV: Responsabilidad ampliada del productor del producto. Establece un marco legal sistematizado y coherente, en virtud del cual los productores de productos que con su uso se convierten en residuos quedan involucrados en la prevención y en la organización de la gestión de los mismos, promoviéndose la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos, de acuerdo con los principios inspiradores de esta nueva legislación.
  • Título V: Regulación de los suelos contaminados. Se crea el inventario estatal de suelos contaminados.
  • Título VI: Registro e información sobre residuos.
  • Título VII: Regula la responsabilidad, la vigilancia, inspección y control, y el régimen sancionador.

La Disposición Adicional primera declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos.

La Disposición Adicional segunda establece un calendario para la sustitución gradual de las bolsas comerciales de un solo uso de plástico no biodegradable.

La Disposición Adicional séptima permite que los sujetos obligados a suscribir garantías con arreglo a esta Ley y a otras normas lo hagan en un solo instrumento, y especifica que las destinadas a cubrir la restauración ambiental se calcularán con arreglo a la normativa de responsabilidad medioambiental.

La Disposición Adicional decimotercera promueve el impulso a la investigación sobre la prevención y gestión de residuos.

Planes y programas de gestión de residuos

La Directiva 2008/98/CE establece que los Estados miembros deben desarrollar objetivos en materia de prevención de residuos y de desvinculación que comprendan la reducción de los impactos nocivos de los residuos y de las cantidades de residuos generadas.

Directiva marco de residuos

El artículo 28 de la Directiva 2008/98/CE establece la obligación de que los Estados miembros establezcan Planes de gestión de residuos que:

  • Cubran todo su territorio geográfico.
  • Incluyan un análisis actualizado de la situación de la gestión de residuos en la entidad geográfica correspondiente.
  • Incluyan una exposición de las medidas que deban tomarse para mejorar la preparación para la reutilización, el reciclado, la valorización y la eliminación de los residuos de forma respetuosa con el medio ambiente.
  • Evalúen en qué medida el plan contribuye a la consecución de los objetivos establecidos por la presente Directiva.

La Directiva 2008/98/CE establece en su artículo 29 la obligación de que los Estados miembro establezcan Programas de prevención de residuos (integrados en los planes de gestión de residuos o como programas separados) con la finalidad de romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos medioambientales asociados a la generación de residuos.

Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020

En el marco de la Estrategia 2020, la “Hoja de ruta hacia una Europa Eficiente en el uso de los recursos” recoge los objetivos y los medios para trasformar la economía actual, basada en el uso intensivo de los recursos, en un nuevo modelo de crecimiento basado en el uso eficiente de los recursos. Dicha transformación debe ir acompañada de cambios muy importantes en los ámbitos de la energía, la industria, la agricultura, la pesca, el transporte y en el comportamiento de los productores y los consumidores.

La prevención en materia de residuos es clave para la protección ambiental. Evitar la generación de residuos, disminuir su grado de peligrosidad o minimizar los impactos de los residuos generados tomando decisiones en la concepción y fabricación de los productos, es la forma más eficiente de evitar los daños al medio ambiente ocasionados por la generación y la gestión de los residuos. El mejor residuo es el que no se genera.

El Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020 se publica por Resolución de 20 de diciembre de 2013, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural.

La finalidad del Programa es la de promover una política adecuada en la gestión de los residuos, disminuyendo su generación e impulsando un correcto tratamiento de los mismos: prevención, reutilización, reciclaje, valoración y eliminación. Así mismo, persigue la implicación de todas las Administraciones públicas, consumidores y usuarios, con objeto de que asuman sus respectivas cuotas de responsabilidad, impulsando la creación de infraestructuras que garanticen este correcto tratamiento y gestión de los residuos en los lugares más próximos a su generación.

El Programa Estatal, junto con los programas autonómicos y locales, así como los programas empresariales de prevención y los planes de minimización, tienen como objetivo último lograr en 2020 la reducción en un 10% en peso de los residuos generados en 2010 (artículo 15 de la Ley de Residuos).

El Programa se articula en torno a cuatro líneas estratégicas:

  • Reducción de la cantidad de residuos, en especial en las áreas de desperdicio alimentario, construcción y demolición, envases, productos de “usar y tirar”.
  • Reutilización y alargamiento de la vida útil, en especial de muebles, textiles, juguetes y libros, aparatos eléctricos y electrónicos, envases (especialmente comerciales e industriales), neumáticos.
  • Reducción de la peligrosidad, en particular en los sectores de industria química, pilas y baterías, vehículos, aparatos eléctricos y electrónicos.
  • Reducción de los impactos ambientales, en especial en las áreas de aparatos eléctricos y electrónicos, vehículos, envases.

En el Programa se reconoce que “con carácter general, la implantación de sistemas de gestión medioambiental acreditables, en las Administraciones públicas y en las empresas, que evalúen periódicamente la generación y tipología de residuos, constituye un elemento clave para adoptar las medidas de prevención más adecuadas. Por lo que la implantación de estos sistemas debe ser prioritaria”.

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