Zona de Especial Protección de las Aves (ZEPA)

¿Qué son las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS)?

Las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS), que constituyen algunas de las que derivan de disposiciones de Derecho Comunitario, fueron creadas por la áreas de protección de la naturaleza sujetas a regímenes especialesDirectiva 79/409/CEE del Consejo relativa a la Conservación de las Aves silvestres.

Esta Directiva tenía por anterior soporte una Declaración del Consejo de 22 de noviembre de 1973, relativa a un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (éste preveía unas acciones específicas para la protección de las aves) y otra Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, de 17 de mayo de 1977, relativa a la prosecución y a la realización de una política y de un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente.

El fundamento material de emisión de esa Directiva se asentaba -como su exposición de motivos indica- en el hecho de que, "en el territorio europeo de los Estados miembros, una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado salvaje padecen de una regresión en su población, muy rápida en algunos casos, y que dicha regresión constituye un grave peligro para la conservación del medio natural". Por otra parte la misma exposición de motivos tomaba en consideración que "las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros son en gran parte especies migratorias; que dichas especies constituyen un patrimonio común y que la protección eficaz de las aves constituye un problema medioambiental típicamente transfronterizo que implica unas responsabilidades comunes".

En lo que ahora nos interesa, y referido de manera especial a la protección de los hábitats de esas aves, la Directiva preveía que los Estados miembros tomasen todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficies suficiente de hábitats para todas las especies de aves a las que la misma Directiva se refiere.

Pero de modo especial la Directiva tenía exigencias suplementarias con respecto a las aves que pasaba a enumerar en su Anexo I; que no son otras que aquellas que eran estimadas como necesitadas de mayores cotas de protección. Para estas aves el artículo 4 de la norma exigía medidas especiales de protección de sus hábitats y, de modo más concreto:

• a) Que los Estados miembros clasificasen como "zonas de protección especial" (de aquí el nombre y la abreviatura de "ZEPAS", de uso generalizado) los territorios más adecuados en número y en superficie para su conservación.
• b) Que los Estados miembros tomasen las medidas adecuadas para evitar dentro de las Zonas de Protección la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo. Fuera de dichas Zonas de Protección los Estados miembros habían de esforzarse también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.

¿Cuál es la normativa española que regula estas zonas de protección para las aves?

Finalmente se recogen y regulan estas Zonas de Protección para las Aves a nivel interno en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. En su artículo 43 esta misma Ley dispone: "Los espacios del territorio nacional y del medio marino, junto con la zona económica exclusiva y la plataforma continental, más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies de aves incluidas en el anexo IV de esta ley y para las aves migratorias de presencia regular en España, serán declaradas como ZEPA, y se establecerán en ellas medidas para evitar las perturbaciones y de conservación especiales en cuanto a su hábitat, para garantizar su supervivencia y reproducción. Para el caso de las especies de carácter migratorio que lleguen regularmente al territorio español y a las aguas marinas sometidas a soberanía o jurisdicción española, se tendrán en cuenta las necesidades de protección de sus áreas de reproducción, alimentación, muda, invernada y zonas de descanso, atribuyendo particular importancia a las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional".

Para nuestro país y con fundamento en esas ZEPAS -o mejor, en la ausencia de ellas- resulta profundamente emblemática la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (de Pleno), de 2 de agosto de 1993. En ella se acordó la condena del Estado Español por incumplimiento del Derecho Comunitario al no haber establecido un régimen suficiente de protección de las aves (no haberlas calificado como ZEPAS) en las Marismas de Santoña, hábitat singular de un buen número de aves de las relacionadas en el ya referido Anexo I de la Directiva.

El Estado español en el litigio al que nos referimos afirmó que las disposiciones de la Directiva sólo imponían una obligación de resultado, que consiste en garantizar la conservación de las aves silvestres. Por otra parte alegaba también que las exigencias ecológicas impuestas por esta disposición debían ser subordinadas a otros intereses tales como los de índole social y económica o, al menos, que debían ser ponderadas con estos intereses. El Tribunal desestima con firmeza ambas alegaciones que, a poco que pensemos en ellas concluiremos que reflejan los planteamientos conflictivos que surgirán casi sin excepción en todos estos casos.

A ello añade el Tribunal: ... "cabe indicar que las Marismas de Santoña constituyen uno de los ecosistemas más importantes de la Península Ibérica para numerosas aves acuáticas. En efecto, las marismas sirven de lugar de invernada o de escala a numerosas aves durante sus movimientos migratorios de los países europeos hacia las latitudes meridionales de África y hacia la misma Península Ibérica. Entre las aves que se encuentran en esta zona figuran diversas especies en vías de extinción, en particular la espátula, que se alimenta y descansa en las Marismas de Santoña durante su migración. Además, de los autos y de los debates ante el Tribunal de Justicia resulta que la zona de que se trata acoge regularmente a diecinueve especies que figuran en el Anexo I de la Directiva, así como a, por lo menos, catorce especies de aves migratorias".

Tras ello, concluye: "Puesto que no se han adoptado medidas tan esenciales como las que establezcan la ordenación de esta zona o que regulen la utilización de las marismas y las actividades ejercidas en las mismas, no se puede considerar que se hayan satisfecho las exigencias de la Directiva (...) Procede, pues, declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva, al omitir clasificación de las Marismas de Santoña como zona de protección especial".

Apréciese entonces, de la contundencia de la condena a España por el Tribunal de Justicia comunitario, el valor vinculante y la relevancia especial que tienen las ZEPAS como figura de ordenación ambiental.