Situaciones básicas de suelo

¿Cuáles son las situaciones básicas de suelo rural y urbanizado y su compatibilización con las clases de suelo autonómicas?

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, dedica su Título II, a lo que denomina Bases del Régimen del Suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles. Asimismo, establecen las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia (artículo 1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Hasta la Ley de Suelo de 2007 se había entendido que correspondía a la legislación básica del Estado establecer las clases de suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable o las distintas denominaciones que se han venido formulando a lo largo de los textos legales sucedidos y aun las variantes autonómicas de las mismas. Sin embargo, la Ley de Suelo de 2007 y el subsiguiente Texto Refundido prescinden de esta técnica al considerarla urbanística y, por tanto, considera que es competencia del legislador autonómico.

Ha sorprendido en algún sector de la doctrina esta renuncia a la clasificación de suelo, por cuanto incluso el Tribunal Constitucional, en su sentencia 61/1997, de 20 de marzo, entendió que era acorde con el reparto constitucional de competencias que por parte del legislador básico estatal se definieran las clases de suelo, al integrar las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1ª de la Constitución).

El concepto del suelo urbanizado es desarrollado también en el artículo 2 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

La Exposición de motivos de Ley de Suelo de 2007, cuyo contenido es extrapolable al actual Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, optó por diferenciar situación y actividad, o lo que es lo mismo, estado y proceso.

En cuanto a lo primero, definía los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual -rural o urbana-, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste.

En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución.

Por consiguiente, todos los terrenos se encuentran en una situación básica de suelo, ya sea urbanizado o rural y, a su vez, dichas situaciones básicas de suelo son en principio compatibles con las clasificaciones y categorías autonómicas que se encuentran presentes en la legislación de las Comunidades Autónomas, precisamente inspiradas en la anterior Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. No son plenamente equiparables, situaciones y clases, pero no son conceptos irreconciliables.

Las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su competencia urbanística, pueden continuar con la técnica urbanística de dividir el suelo en clases de urbano, urbanizable y no urbanizable, o bien prescindir de la misma, siempre que se vean respetadas las delimitaciones y criterios básicos de utilización y deberes establecidos por el legislador estatal.

¿Cómo se delimitan las situaciones básicas de suelo rural y urbanizado?

Suelo rural

Tres denominaciones ha barajado en los últimos cincuenta años el legislador -tanto el estatal como los autonómicos- para referirse a una misma realidad, desde el punto de vista de la legislación de suelo, de ordenación del territorio y urbanística: suelo rústico, no urbanizable y rural.

Ahora bien, a la luz de los postulados de la nueva Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que han sido incorporados primero al Texto Refundido de 2008 y actualmente al texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, no pueden considerarse plenamente identificables los conceptos de suelo en situación básica de rural, con arreglo al derecho estatal de suelo, y suelo no urbanizable, empleado por la mayoría del derecho urbanístico autonómico.

Como expresa el artículo 21 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado. Con arreglo al apartado 2 del artículo citado, está en la situación de suelo rural:

• a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.
• b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos del suelo urbanizado.

Atendiendo al derecho urbanístico autonómico, se entiende por suelo no urbanizable una de las tres clases en que la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas dividen el suelo a efectos urbanísticos, cuya labor clasificatoria queda residenciada con carácter general en el planeamiento general. El suelo no urbanizable, a los efectos urbanísticos, es el suelo excluido del proceso urbanizador o, con arreglo a la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el suelo no susceptible de su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística. Es el suelo preservado de ser transformado como urbano por sus valores que deben ser objeto de protección, o bien, como decía la redacción original de la ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones (luego rescatada por la Ley 10/2003), el inadecuado para su desarrollo urbano.

De esta manera, si establecemos una comparativa entre los conceptos de suelo en situación básica rural, y suelo no urbanizable, no son términos identificables. Con arreglo a la normativa de suelo de 2007-2008, recogida hoy en día en el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el suelo en situación rural comprende las siguientes clases de suelo:

• a) El suelo tradicionalmente considerado como suelo no urbanizable con arreglo a la legislación estatal y autonómica
• b) El suelo urbanizable hasta tanto no esté urbanizado (suelo rural en transición a urbanizado)
• c) El suelo urbano hasta tanto no esté urbanizado (por ejemplo, el suelo urbano consolidado por la edificación pero no urbanizado, no estará en situación de urbanizado hasta que la urbanización no haya sido legal y efectivamente realizada)

Así, el término de suelo en situación básica de rural es sumamente amplio y espejo fiel de la nueva ideología que impregnó la Ley de Suelo de 2007 y, por consiguiente, la normativa posterior, que parte, por primera vez, del intento de conjugar en un texto normativo las materias urbanismo y medio ambiente.

Suelo urbanizado

El Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, considera en situación básica de suelo urbanizado aquel que estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propias del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

• a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.
• b) Tener instaladas y operativas conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.
• c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente" (artículo 21.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

Además, también se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto (artículo 21.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

Sin embargo, no puede identificarse plenamente el suelo en situación básica urbanizado, con el suelo clasificado por la legislación urbanística autonómica como urbano. La equiparación puede plantearse, en principio, en lo que respecta al suelo urbano consolidado por la urbanización, pero difícilmente podrá conciliarse con el suelo categorizado como urbano no consolidado.

¿Cuáles son los criterios básicos de utilización del suelo?

El artículo 20.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece lo que denomina como criterios básicos de utilización del suelo, disponiendo que para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Título I, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:

• a) Atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.
• b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

  Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

  No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

• c) Atender, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, a los principios de accesibilidaduniversal, de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.

¿Qué actuaciones de transformación urbanística y aprovechamiento del suelo urbanizado prevé nuestra legislación?

Suelo rural susceptible de ser urbanizado

Resulta de especial importancia reparar en la diferenciación contenida en el artículo 21.2 del Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que define el suelo en situación básica de rural, atendiendo a que debe preservarse del desarrollo urbano o bien es susceptible de ser urbanizado, por cuanto únicamente este último es el que puede ser objeto de una actuación de transformación urbanística, previstas en los artículos 7 y 18 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana .

Con arreglo a la letra a) del apartado 2 del artículo indicado, es suelo en situación rural, en todo caso, el preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. En definitiva, puede calificarse como el suelo en situación básica rural preservado de la transformación urbanística.

En la letra b) del apartado 2 del artículo 21 Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana se contienen dos tipos de suelo en situación básica de rural:

• a) El suelo rural susceptible de ser urbanizado por medio de una actuación de urbanización, y en tanto no se concluya la misma
• b) Cualquier otro suelo que no reúna los requisitos para ser considerado suelo urbanizado.

De las anteriores tipologías o circunstancias por las que un terreno o suelo pasa a ser considerado en situación básica de rural, el único que es susceptible de ser urbanizado es, como se ha dicho, el especificado en el primer inciso de la letra b) del apartado 2 del artículo 21 Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Es un suelo rural en transición a urbanizado (suelo urbanizable en la legislación autonómica, pudiendo ser considerado también el suelo urbano no consolidado por la urbanización).

Los artículos 7 y 18 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, contienen la tipología de las actuaciones de transformación urbanística y los deberes que deben asumir los promotores de tales actuaciones para adquirir el aprovechamiento urbanístico previsto por la ordenación urbanística.

Tipología de actuaciones de transformación urbanística

A efectos de la normativa estatal de Suelo, se entiende por actuaciones de transformación urbanística (artículo 7.1 Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana):

• a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:
  • 1º Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.
  • 2º Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.
• b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.

Siempre que no concurran las condiciones que se acaban de reseñar, y a los solos efectos de lo dispuesto por la Ley del Suelo, se entiende por actuaciones edificatorias, incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización:

• a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
• b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas a los únicos efectos de la Ley estatal de Suelo en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la ejecución material de éstas. La iniciación se presumirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras. La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta Ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.

La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras (artículo 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística

Para que el suelo rural susceptible de ser urbanizado pase a obtener aprovechamiento urbanístico o edificabilidad, como contenido urbanístico del suelo, debe darse cumplimiento a una serie de deberes en el seno de una actuación de transformación urbanística. El sujeto titular de tales deberes no es necesariamente la propiedad del suelo, por cuanto la Ley estatal determina que la legislación territorial y urbanística regulará la participación de los particulares en los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa.

Con arreglo al artículo 18 del Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, las actuaciones de transformación urbanística comportan, según su naturaleza y alcance, los siguientes deberes legales:

• a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

  En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

• b) Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.

  En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

  Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al quince por ciento.

  La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del veinte por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.

  La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del artículo 20 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

• c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante.

  Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible.

• d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.
• e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente.
• f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

Según dispone el apartado 6 del artículo 18 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes del apartado anterior. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación.

Adquisición del aprovechamiento urbanístico o edificabilidad

El aprovechamiento urbanístico o edificabilidad se hará efectivo, con carácter general, en dos tipos de suelo:

• 1º Suelo en situación básica rural susceptible de transformación urbanística a través de actuaciones de urbanización (suelo urbanizable en la legislación autonómica), y en la medida que se dé cumplimiento a la gestión o ejecución urbanística, a través de los deberes legalmente establecidos para tales actuaciones, tanto en la legislación básica estatal (artículo 18 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), como en la autonómica de aplicación.
• 2º Suelo urbanizado (suelo urbano).

Por consiguiente, una vez se haya dado cumplimiento a los deberes básicos de las actuaciones de transformación urbanística y cumplimentados, en su caso, el resto de requisitos previstos en la legislación urbanística autonómica, el suelo en situación básica de rural en transición, pasará a ser considerado como urbanizado y será susceptible de materializar el aprovechamiento urbanístico a través de la edificación, siempre que las parcelas correspondientes adquieran la condición de solar.