Segregaciones municipales

El término municipal y segregación municipal. Fuentes

El término municipal es el territorio en que un ayuntamiento ejerce sus competencias. Así se regula tanto en el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, como en el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio.

Al ser el término municipal la base territorial de cada municipio, la segregación municipal constituye una modalidad de alteración del término municipal y puede producirse en los casos previstos en el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, lo que ocurrirá en los siguientes supuestos (artículo 3):

• a) Por agregación o anexión, lo que puede ocurrir en dos supuestos:
  • — Por incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes.
  • — Por fusión de dos o más municipios limítrofes.
• b) Por segregación, que puede presentar dos modalidades:
  • — Por segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente.
  • — Por segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe, lo que implica para el municipio al que se incorpora el primero de los supuestos de agregación antes expuestos.

Hay que tener presente que la alteración de términos municipales por cualquiera de estas formas no puede suponer modificación de los límites provinciales.

Por lo que se refiere al régimen legal de las segregaciones municipales, junto con la legislación estatal expuesta hay que tener presente las especialidades que introducen las Comunidades Autónomas en sus normas sobre régimen local.

Regulación general

La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su nueva redacción tras la reforma hecha por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, regula en el artículo 13 el régimen de creación, supresión de municipios y alteración de términos municipales. Se regula por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales.

En lo procedimental se prevé la exigencia de audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.

La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Además atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales el Estado, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.

Por otra parte los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión.

El artículo 13 prevé que al municipio resultante de la fusión se le apliquen una serie de reglas para su financiación y que la fusión conllevará la integración de territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, la constitución temporal de un órgano del gobierno para el nuevo municipio, la subrogación en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios, el tratamiento del déficit preexistente y la aprobación del nuevo presupuesto.

Las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.

El convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados. La adopción de los acuerdos previstos en el artículo 47.2, siempre que traigan causa de una fusión, será por mayoría simple de los miembros de la corporación.

Justificación

La citada reforma debe ponerse en relación con las previsiones del texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuyo artículo 6 exige para la segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente, que existan motivos permanentes de interés público, relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas u otras análogas.

A su vez (artículo 7) la segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe, podrá realizarse cuando concurra alguna de las causas señaladas en los apartados b) y c) artículo 5), esto es, cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico y cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.

En todo caso debe tenerse presente que el Estado, por razón de criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, puede fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, lo que no alcanza a la segregación (artículo 13.2 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

Limitaciones

Aparte del límite general antes citado de que no puede la segregación alterar los límites provinciales, el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, fija en el artículo 8 como limitación a la iniciativa de segregación que no procederá segregar parte de un municipio si con ello se privara a éste de los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y supone disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Además tampoco es procedente la segregación de ningún núcleo de población de un término municipal cuando se halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.

Por otra parte tiene dicho la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias, Sala 3ª, de 31 de octubre de 2000 y 7 de junio de 2005, recursos 4635/1993 y 2775/2002) que no forma parte del contenido del principio de autonomía local el reconocimiento de un derecho a la preservación del municipio individualmente considerado, que garantice la inalterabilidad de sus límites territoriales, ni el derecho de autodeterminación o de libre creación de nuevos municipios por voluntad de sus vecinos. De esta manera la voluntad mayoritaria de un grupo de vecinos de segregar la parte del territorio de un término municipal en el que residen no es por si sólo determinante de la resolución de la Administración que debe basarse en causas objetivas que acrediten la existencia de un hecho diferencial que justifiquen la creación de un nuevo municipio. En el mismo sentido se pronuncian las sentencias del Tribunal Constitucional 170/1989, 214/1989 y 308/1994.

Criterios

El texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, señala en el artículo 8.2 que en los supuestos de segregación parcial de un término municipal, conjuntamente con la división del territorio, se hará la de los bienes, derechos y acciones, así como la de las deudas y cargas, en función del número de habitantes y de la riqueza imponible del núcleo que se trate de segregar.

Procedimiento

Iniciativa

El artículo 9 del texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, prevé que el procedimiento de alteración de los términos municipales se puede iniciar de las siguientes formas:

• — De oficio por la Comunidad Autónoma
• — A instancia de los ayuntamientos interesados
• — A instancia de la respectiva Diputación
• — A instancia de la Administración del Estado a través del Delegado del Gobierno
• — A instancia de otros órganos de la Comunidad Autónoma que, en razón de sus respectivas competencias, consideren procedente la alteración.

Según el artículo 11 la segregación parcial de los municipios puede ser promovida por la mayoría de los vecinos residentes en la parte o partes que hayan de segregarse. En estos casos, se constituirá por los vecinos una Comisión promotora.

Si el procedimiento se hubiere promovido por acuerdo de los respectivos ayuntamientos, deberá adoptarse con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación.

Tramitación del expediente

Son trámites esenciales del expediente:

• a) Si se ha incoado por iniciativa del propio ayuntamiento, una vez finalizado el expediente se somete a información pública y concluido ese período los ayuntamientos adoptarán nuevo acuerdo con la misma mayoría que en el acuerdo de iniciación, para resolver sobre la procedencia de la alteración y, en su caso, sobre las reclamaciones presentadas. Si los acuerdos fueran favorables a la alteración, se elevará el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma que, con su informe, lo remitirá para dictamen al Consejo de Estado o al órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, si existiese.
• b) Si la iniciativa ha sido de los vecinos, una vez completada la documentación por la Comisión, se elevará a los ayuntamientos correspondientes de forma que tras someterla a información pública por plazo no inferior a treinta días, adoptarán el acuerdo sobre la pertinencia de la alteración. En todo caso el expediente se eleva al órgano autonómico que deba resolver aun cuando los acuerdos municipales no hubieran sido favorables. No obstante si transcurren dos meses sin acuerdo municipal expreso, la Comisión promotora eleva el expediente al órgano autonómico para que resuelva.
• c) El texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril prevé (artículo 9.4) que en todos los casos de alteración de términos municipales será necesario el previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma, si existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado.

  Simultáneamente a la petición del dictamen se dará conocimiento del expediente a la Administración del Estado de las características y datos principales del expediente sometido a dicho dictamen.

• d) El mismo texto refundido exige la preceptiva audiencia de la Diputación provincial y de los ayuntamientos interesados en caso de que no se hubiere promovido por estos (artículo 28).

Documentos que debe comprender el expediente

El artículo 14 de Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio exige que al expediente se incorporen necesariamente como documentos los siguientes:

• a) Plano del término o términos municipales objeto de alteración, con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea divisoria de los municipios.
• b) Informe justificativo de la necesidad de la alteración propuesta.
• c) Memoria justificativa de que la alteración no merma la solvencia de los ayuntamientos afectados, en perjuicio de los acreedores, o, en su caso, acta notarial en la que se acredite, por comparecencia de la mayoría de los vecinos de las porciones segregadas, que se comprometen ante el nuevo municipio a responder subsidiariamente, en su día, respecto a la parte correspondiente de los créditos que existan, salvo las obligaciones personales de cada uno de aquéllos.
• d) Estipulaciones jurídicas y económicas que se proponen, entre las que deberán figurar, la forma de liquidar las deudas o créditos contraídos por cada municipio, las fórmulas de administración de sus bienes y cualesquiera otras que convengan a los municipios afectados respecto a obligaciones, derechos e intereses de cada uno.

En los supuestos de segregación parcial para constituir un municipio independiente, se incorporarán al expediente los siguientes documentos:

• e) Informe demostrativo de que ni el nuevo municipio ni el antiguo o antiguos carecerán de los medios necesarios para el cumplimiento de sus fines.
• f) Proyecto de división de bienes, aprovechamientos, usos públicos, créditos y cualesquiera otros derechos y obligaciones entre el Ayuntamiento o Ayuntamientos originarios y el nuevo; y bases que se establezcan para resolver, posteriormente, cualesquiera cuestiones que no hubieren sido posible dilucidar.
• g) Certificación, expedida por el secretario, de los bienes, derechos y aprovechamientos comunales del municipio o municipios objeto de la segregación, así como de los que correspondan exclusivamente al vecindario de la parte o partes que se hubieran de segregar.
• h) Certificación del Secretario relativa al número de electores, habitantes y vecinos de los términos municipales y de la porción que se pretenda segregar.

Además si se trata de una segregación parcial de términos municipales, iniciada a petición de los vecinos, se exige que el secretario del ayuntamiento respectivo certifique que los firmantes figuran como residentes vecinos en el padrón municipal.

Decisión

La resolución definitiva del procedimiento se efectúa por decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, que ejerce una potestad discrecional (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2006), de la que se da traslado del mismo a la Administración del Estado para que tenga carácter oficial a los efectos del Registro Estatal de Entidades Locales, mediante el procedimiento establecido en el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero. Además el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, exige en el artículo 13 que las resoluciones definitivas se publiquen en los Boletines Oficiales tanto del Estado, de la Comunidad Autónoma y de la provincia respectiva.

Por otra parte la Dirección General de Administración Local dará conocimiento al Registro Central de Cartografía de las inscripciones de nuevas Entidades locales, de la cancelación de inscripción por supresión de Entidades locales, así como de las modificaciones registrales que sean consecuencia de la alteración de términos municipales, una vez practicadas en el Registro de Entidades Locales.

Continúa señalando el Reglamento que en la resolución definitivas del expediente se deberá hacer constar el nombre del nuevo municipio si la segregación es para constituir un nuevo municipio, el núcleo urbano en que haya de fijarse la capitalidad, los nuevos límites de los términos municipales afectados y la aprobación de las estipulaciones jurídicas y económicas, acordadas para llevar a cabo la alteración.

Segregación y representación política

Puesto que la segregación puede producir una alteración en la representación política, el Reglamento (artículo 16) prevé las siguientes reglas:

• a) Si se crea un nuevo municipio por segregación de parte de uno o varios municipios o de la segregación de parte de un municipio para agregarlo a otro, aquel del que se segregue la porción permanecerá con el mismo número de concejales que tenía. El nuevo municipio, procedente de la segregación, se regirá y administrará por una Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, con arreglo a los resultados de las elecciones municipales, en la Mesa o Mesas correspondientes al territorio segregado.
• b) Si como consecuencia de la segregación al municipio que ha recibido la porción segregada le corresponde un mayor número de concejales, la diferencia se cubrirá por Vocales Gestores designados por la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, con arreglo a los resultados de las elecciones municipales, en la Mesa o Mesas correspondientes al territorio segregado.