I. CONCEPTO
Con el objeto de establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, se promulgó la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Esta encuentra su anclaje constitucional en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española, según el cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre "las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas".
La Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, afirma que la expresión "régimen jurídico" contenida en el citado precepto constitucional "no se refiere exclusivamente al procedimiento y al régimen de recursos, como ha señalado este Tribunal Constitucional en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio, y ha de entenderse incluida también en ella la regulación básica de la organización de todas las Administraciones Públicas".
La Ley atañe, pues, a los órganos administrativos, a la actividad de la Administración y a sus relaciones, al régimen de los actos administrativos, al procedimiento y a los recursos administrativos, conteniendo previsiones generales sobre la potestad sancionatoria y el sistema de responsabilidad. Es decir, regula lo que, junto a la jurisdicción contencioso-administrativa, puede considerarse el núcleo central del Derecho Administrativo cuya unidad garantiza precisamente el artículo 149.1.18 de la Constitución Española.
Uno de los privilegios reconocidos a la Administración es la autotutela, esto es, la innecesariedad de que ésta acuda al Juez para obtener su protección y aplicación o eficacia del Derecho (véase "Autotutela").
Supone que la Administración actúa aplicando el Derecho y esos actos se presumen válidos, producen efectos y pueden incluso ser ejecutados en manera forzosa a no ser que proceda, en vía administrativa o judicial, a suspender su eficacia cuando están en juego valores y principios prevalentes que el artículo 24.1 de la Constitución Española ha puesto ahora de relieve (véase "Presunción de legalidad del acto administrativo"). Pero, como regla general, sólo después de haberse dictado el acto administrativo cabe reaccionar contra él, esto es, recurrirlo, impugnarlo a posteriori, bien dentro de la propia Administración, bien ya en sede contencioso-administrativa.
II. REGULACIÓN PRECEDENTE
La Ley 40/2015 sustituye a dos textos que durante más de tres décadas han regulado casi toda la parte general del Derecho Administrativo, de ahí que merezcan unas consideraciones en la presente voz, al igual que lo efectúa la propia Ley 40/2015 en su exposición de motivos.
La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957) regulaba los órganos de la Administración y su competencia, singularizando la competencia de lo que hoy llamaríamos órganos superiores y directivos (Consejo de Ministros, Ministros, Subsecretarios, Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos), las pautas de la actividad reglamentaria y la responsabilidad patrimonial de la Administración. Debemos ubicarla en el momento en que se aprobó para destacar la importancia que ha tenido en el proceso de racionalización de las estructuras orgánicas del Gobierno y la Administración cuya regulación ahora se desdobla en la Ley del Gobierno y en la Ley Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En ella se incorporó expresamente la concepción subjetiva de la Administración Pública que: "constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única", y fue la que reguló las competencias genéricas de los órganos superiores y directivos de los Ministerios, la que adoptó criterios comunes sobre las disposiciones de carácter general, incluyendo el principio de la inderogabilidad singular de los Reglamentos, luego plasmado también para todas las Administraciones Públicas en el artículo 52 de la Ley 30/1992, y la que sistematizó el régimen jurídico de la responsabilidad objetiva de la Administración que había inaugurado poco antes el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa.
La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado se enmarcaba, pues, en lo que globalmente se denominó la reforma administrativa, y quedó pronto afectada por cambios organizativos o normativos posteriores y, sobre todo, por las determinaciones y preceptos constitucionales.
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, hay que ubicarla también en el mismo contexto para destacar su significado. Ha sido la Ley en la que durante mucho tiempo se ha codificado el régimen del procedimiento y la forma de producción de los actos administrativos. Un procedimiento que se pretende unificar frente a la dispersión hasta entonces existente, lo que tenía y tiene, por ello, destacada importancia desde el punto de vista de la seguridad jurídica y de las garantías, a la luz ahora del propio marco constitucional.
III. LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Esta norma ha supuesto disponer de una Ley de cabecera reguladora del régimen jurídico, la actividad, el procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas: es decir, la actual Ley 40/2015 que, apoyada por el título competencial del artículo 149.1.18 de la Constitución Española, es aplicable a todas las Administraciones Públicas.
Algunos aspectos de esta Ley pueden ser precisados para cada Administración. Y así, las Comunidades Autónomas han aprobado sus respectivas Leyes del Gobierno y las de su Administración, como también el Estado ha regulado la organización y funcionamiento de su propia Administración (Ley Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) y el régimen jurídico del Gobierno como poder público diferenciado de aquélla (Ley 50/1997).
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 50/1999, de 6 de abril, afirma que la competencia relativa a la libre organización de la Administración autonómica tiene como único contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones. Por otra parte, el mismo Tribunal en su Sentencia 32/1981, señala que fuera de ese ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas del artículo 149.1.18 de la Constitución Española, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento para todas las Administraciones Públicas, aunque no cabe atribuir la misma extensión a las bases estatales cuando se refieren a aspectos organizativos internos que cuando afectan a la actividad externa.
El Tribunal Constitucional recuerda que se ha incluido en lo básico los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, lo que comprende señaladamente las garantías generales de los particulares. Sin embargo, no cabe incluir en dicha competencia toda regulación con repercusión en el procedimiento, ni tampoco regular lo básico con un tal grado de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias.
IV. CONTENIDO DE SUS DISPOSICIONES
El artículo 149.1.18 de la Constitución distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas -que habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas-; el procedimiento administrativo común -sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas- (véase "Procedimiento administrativo") y, el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas (véase "Responsabilidad de las Administraciones Públicas").
Nos ceñiremos al contenido de la Ley 40/2015 que afecta el régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En su propia Exposición de Motivos se explicita que la delimitación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas se engloba en el esquema "bases más desarrollo" que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. La ley fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa.
El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que interpretan la sociedad sean reales y efectivos.
La múltiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la Administración del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico, ha motivado que la Ley busque propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos, de modo que genere una fluida relación entre las Administraciones Públicas y un marco jurídico de actuación común a todas ellas que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con criterios homogéneos.
Por todo ello, en Título primero aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas de carácter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a través de los órganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir aquéllas, consustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución.
El Título segundo dedica uno de sus capítulos a regular los principios generales del régimen de los órganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarquía y coordinación, en el marco de lo previsto por el artículo 103 de la Constitución Española. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, la ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos (véase "Acto administrativo").
La misma perspectiva relativa a la autoorganización lleva a regular el régimen del funcionamiento de los órganos colegiados y, también se recogen las normas generales de abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, es corolario del mandato que la Constitución acoge en su artículo 103.1 cuando predica que la Administración Pública sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normación común de las causas objetivas de abstención y recusación es tanto como garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales.
El Título tercero recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, la legitimación para intervenir en el procedimiento, la comparecencia a través de representantes y la pluralidad de interesados. Con ello se da cumplida respuesta a lo previsto en la Constitución, cuyo artículo 105.c), acoge el derecho de audiencia de los interesados como pieza angular del procedimiento administrativo.
Por su parte, el título cuarto, contiene una trascendente formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que les reconocen la Constitución y las leyes. De esta enunciación cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos -rompiendo la tradicional opacidad de la Administración-, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administración actuante, y el de obtener información y orientación sobre los condicionamientos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar.
También se incorporan las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales, regula el acceso a la información de los archivos y registros administrativos, conforme a lo establecido en el artículo 105.b) de la Constitución Española. En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperación, coordinación y colaboración, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Públicas en los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado (véase "Administración del Estado") o a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, al margen de las restantes posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prevé que, mediante convenio de colaboración entre las Administraciones Públicas (véase "Administraciones Públicas"), se implanten sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen la compatibilidad informática y la transmisión telemática de los asientos.
La ley introduce un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo (véase "Silencio administrativo"). El objetivo de la ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido.
Lógicamente, la citada regulación se complementa con la inclusión posterior, como supuesto de nulidad de pleno derecho, de los actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Abre el título quinto un capítulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios generales de legalidad, jerarquía, publicidad e inderogabilidad singular del reglamento. Se regulan, después, los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de competencia y legalidad, con expresión de los que requieren motivación, recogiendo su forma escrita como regla general y se recogen la eficacia, notificación y publicación de los actos administrativos, abriendo la posibilidad de medios de notificación distintos a los tradicionales que, sin merma de las necesarias garantías de autenticidad, permitan su agilización mediante el empleo de las nuevas técnicas de transmisión de información, superándose la limitación de la exclusividad del domicilio como lugar de notificaciones.
También se regulan específicamente las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (véase "Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos"). La ley incluye, como causa de nulidad de pleno derecho, la lesión del contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en virtud de la especial protección que a los mismos garantiza la Constitución.
El título sexto regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración, desde la iniciación -que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados-, la ordenación -que recoge los criterios de celeridad e impulsión de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento-, la instrucción del procedimiento, el trámite de audiencia y, el de información pública.
Se regulan, lógicamente, las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad [véase "Caducidad (Derecho administrativo)"], contemplándose la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los procedimientos, así como la ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecución forzosa (véase "Ejecutividad de los actos administrativos").
También se establece una profunda modificación del sistema de recursos administrativos [veánse "Recurso de alzada", "Recurso de reposición (Derecho administrativo)" y "Recurso de revisión administrativo"], atendiendo a los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificación, como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio ordenamiento. De este modo, el sistema de revisión de la actividad de las Administraciones Públicas se organiza en torno a dos líneas básicas: La unificación de los recursos ordinarios y el reforzamiento de la revisión de oficio por causa de nulidad.
Otro de los aspectos fundamentales de la norma consiste en la regulación de los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (véase "Faltas y sanciones administrativas") y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Entre tales principios destaca el de legalidad o "ratio democrático" en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia, información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, etc.
Finalmente, dedica un título a la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio, incorporando la regulación de una materia estrechamente unida a la actuación administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace así realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española sobre el establecimiento de un "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas".