Quangos

Introducción

El término quango se inserta dentro del fenómeno de las autoridades o administraciones independientes con el que se alude a ciertos organismos que presentan un cierto grado de autonomía frente al Gobierno, en ocasiones también frente al Parlamento que actúan en ámbitos de especial trascendencia económica, política o social y que desempeñan funciones reguladoras y en otros casos, de prestación de servicios. Es el caso en nuestro país de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Agencia de Protección de Datos, el Banco de España o el Ente Público Radio Televisión Española.

Las autoridades independientes se caracterizan por disfrutar de una autonomía superior a la que corresponde a los entes funcionalmente descentralizados por estar limitada la participación del Gobierno en el nombramiento y cese de sus miembros, estar asimismo restringidos los mecanismos ordinarios de control de la Administración y por desempeñar funciones reguladoras o de prestación de servicios. Dentro de estas autoridades independientes pueden citarse las Independent Agencies en USA, las Autorités Administratives Indépendantes en Francia, las Funktionale Selbsterwaltungsträgern en Alemania (instituciones autónomas) y los Quangos en Gran Bretaña.

Siguiendo a María Salvador, puede decirse que los Quangos (siglas de quasi autonomous non governmental organisations) son los organismos públicos que gozan del nivel más alto de autonomía fuera de la estructura de los departamentos ministeriales. Fuera de esa estructura están las agencias creadas en virtud de un modelo de descentralización funcional por servicios y las Non Departamental Public Bodies, los quangos.

Aunque cumplen funciones públicas, los Quangos no son departamentos ministeriales ni forman parte de ellos. Normalmente se crean a través de una decisión del Gobierno avalada por un acto parlamentario, un statute o prerrogativa, que es la norma que determina su régimen jurídico, funciones, competencias, organización interna y relación con el Gobierno o Ministro competente. La mayoría de los miembros de los quangos son nombrados por el Gobierno quien decide también sobre su financiación.

Quizá la nota más característica de los quangos es su heterogeneidad pues se trata de organismos con diferentes funciones, competencias, organización etc. lo que hace difícil generalizar sobre ellos y, al propio tiempo conocer su número exacto, pues, una vez creado el quango no suele desaparecer, a lo sumo, en función de las circunstancias, modifica su régimen jurídico. Un informe de 1994 cifraba en Gran Bretaña el número de quangos en 5.521, 443 a nivel nacional, 355 de nivel regional y 4.734 de nivel local.

Creación

Los quangos se suelen crear para realizar funciones ejecutivas, de asesoramiento o parajudiciales.

Funciones ejecutivas

Dentro de estas pueden distinguirse la prestación de servicios públicos comerciales. Aquí se incluyen los organismos que gestionan monopolios o semimonopolios públicos que no solo prestan un servicio sino que además se encargan de fijar los precios del mismo. Es el caso de la BBC, el Post Office, el British Rail y las Water and Electricity Authorities.

Prestación de servicios sociales. Con este fin puede citarse la nacional Health Authority que presta el servicio de salud y la Manpower Services Comisión que ofrece formación a los desempleados y ayuda para la búsqueda de empleo.

Al igual que en el caso anterior estos organismos surgieron después de la Segunda Guerra Mundial ante la dificultad del Gobierno de prestar aquellos servicios, si bien en la actualidad su número se ha reducido ante la privatización de estos sectores.

También pueden ordenar la inversión y el gasto público en un determinado sector, generalmente con fines educativos o científicos. Es el caso de los Arts Councils, los Research Councils, los Tourist Boards y los Sports Bodies.

Regulación y Control de Sectores Privados

En el ámbito de las funciones ejecutivas también pueden los quangos regular la actividad privada en sectores económicos determinados a través de licencias y autorizaciones. Ejemplo, la Civil Aviation Authority.

Otros ejercen funciones supervisoras como el Banco de Inglaterra, encargado de velar por la estabilidad de los precios y apoyar la política económica del gobierno.

Funciones de asesoramiento

Estos quangos denominados Advisory Bodies tienen como finalidad la de asesorar al Gobierno sobre diversas materias para lo cual reciben la asistencia de expertos e incorporan a representantes de los grupos de afectados. Dentro de los quangos que ejercen funciones asesoras podemos distinguir aquellos creados por el Gobierno para elaborar informes acerca de una materia políticamente comprometida sobre la que el Gobierno va a tener que tomar una decisión, y los comités permanentes que el Gobierno debe consultar siempre que vaya a tomar una decisión que afecte al ámbito correspondiente. Por ejemplo, el Police Negotiating Borrad y el Council on Tribunals.

Funciones parajudiciales

Estos quangos reciben el nombre de Quasi-Judicial Bodies.

Aquí se pueden distinguir también dos grupos:

• a) Organismos que se encargan de resolver los conflictos que puedan surgir en determinadas materias entre la Administración y los ciudadanos y a veces entre los propios ciudadanos. Están formados por representantes de los grupos de afectados y los preside normalmente un jurista.
• b) Un segundo grupo tiene por objeto resolver litigios a través de vías alternativas a la judicial ordinaria.

Organización

Todos los quangos tienen personalidad jurídica propia y separada de la Administración, pero a partir de aquí, dependiendo de cuál sea su norma de creación y el status legal que ostente, los quangos pueden clasificarse del siguiente modo:

• a) Organismos con personalidad jurídica propia y separada de la Administración y con plena capacidad jurídica. Su creación y régimen jurídico viene definida en una norma aprobada por el Parlamento.
• b) Organismos con personalidad jurídica propia y separada de la Administración y con plena capacidad jurídica. Su creación y régimen jurídico viene definida en una norma de la Corona. Por ejemplo, la BBC, Research Councils, Arts Councils etc.
• c) Organismos con personalidad jurídica propia y separada de la Administración y con plena capacidad jurídica, creados por una norma del Gobierno previa autorización de una norma del Parlamento que fija las funciones del organismo.
• d) Organismos creados por un acto administrativo sin previa autorización parlamentaria con personalidad jurídica propia pero sin capacidad jurídica plena.
• e) Organismos creados por otro quango mediante un contrato o acuerdo.
• f) Organismos creados por acuerdo de los afectados y aprobación del gobierno sin norma alguna.

Los quangos gozan de autonomía funcional aunque el Gobierno puede dirigir instrucciones si bien en ese caso debe responder ante el Parlamento. Desde el punto de vista de la selección de los miembros que lo integran, el Gobierno normalmente elige a la mayoría de miembros de los quangos, a su director general y a la mayoría del Consejo de Administración u órgano colegiado.

Normalmente, el Gobierno de turno elige a la mayoría de miembros de los quangos aunque existen ejemplos de quangos elegidos mayoritariamente por los ciudadanos, por ejemplo, en el ámbito de la educación. Y también pueden ser elegidos por otros organismos, así sucede con los miembros de la Nacional Health Authority que son elegidos por las Regional and District Health Authorities.

No existe propiamente un procedimiento de selección aunque sí un registro de candidatos cualificados (The Public Appointments Unit Central List) a cargos en los quangos. Tampoco establece la ley un sistema de causas de incompatibilidad. Paralelamente tampoco existe una lista tasada de causas de cese de los miembros de un quango aunque se estima necesario invocar una causa justificada para ello.

Financiación

Los quangos carecen de autonomía financiera aunque pueden obtener ingresos por cauces distintos a la financiación pública constituyendo un volumen escaso de sus recursos. Es el Gobierno el que aprueba su presupuesto anual de ingresos y gastos y fija las retribuciones de sus miembros pudiendo también autorizar donaciones, préstamos etc.

Por otra parte, los departamentos ministeriales están obligados a supervisar a los quangos que dependen de ellos. Tras fijarse los objetivos y recursos asignados a cada organismo este debe informar periódicamente de su actividad y, a su vez, el Ministro responde ante el Parlamento de la actividad del quango.

Régimen de control de la actividad de los quangos

Puede distinguirse un control interno generalmente realizado por un órgano colegiado en el que se integran representantes de los distintos intereses en juego o expertos de diferentes disciplinas. Y un control externo que dependiendo del tipo de quango puede revestir distintas modalidades:

• a) Control del Gobierno.

  este control se limita a la línea política y no a las actividades ordinarias o a los actos concretos de los quangos.

• b) Control del Parlamento.

  Este control puede realizarse por el Gobierno a través del Ministro correspondiente que controla, como se ha indicado, la política general pero no los actos concretos del quango. Y en segundo lugar, a través de comisiones de investigación.

• c) Control judicial.

  En este caso, el control tiene por objeto comprobar que la actividad del quango se ajusta a lo dispuesto en la norma de creación y ejerce las funciones allí establecidas. El problema es que la norma de creación del quango suele establecer un régimen jurídico muy general a la hora de definir el marco de actuación del quango por lo que a su vez el órgano judicial tiene también un margen de apreciación muy amplio.

• d) El Ombudsman.

Al igual que el Defensor del Pueblo español, es un comisionado del Parlamento encargado de investigar las quejas de los ciudadanos sobre el funcionamiento de la Administración. El problema es que no todos los quangos están sujetos al control del Ombudsman y por otra parte, este puede decidir si investiga o no una queja y si lo hace y formula una recomendación al Gobierno, éste no está obligado a seguirla aunque generalmente lo hace.

El sistema de quangos ha sido muy cuestionado, en primer lugar, porque la designación por el Gobierno de puestos de responsabilidad en los quangos favorece el clientelismo político y no parece el mejor sistema para lograr la eficacia en la prestación de servicios públicos. Además, la creación de los quangos obedece en ocasiones a una mera estrategia política para controlar la realización de determinadas funciones sin responder políticamente ante la oposición parlamentaria. En general, la crítica se basa en la falta de transparencia sobre el régimen jurídico y el funcionamiento de los quangos, en la falta de control y de responsabilidad política.