Participación de los entes locales en tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas

Concepto y fundamento constitucional

Entre los recursos de la Hacienda Local contemplados en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se encuentra la participación de dicha hacienda local en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Este peculiar ingreso público es una consecuencia más de la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias 179/1985, de 18 de diciembre y 19/1987 de 17 de febrero) que configura la autonomía local, en esta materia tributaria, como "autonomía de gestión". En esta línea la Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, subrayó la existencia de una "garantía constitucional de la autonomía local", a cuyo amparo los entes locales son titulares de unas potestades de gestión financiera que deben respetar el Estado y las Comunidades Autónomas.

Dicho lo anterior, lo cierto es que recientemente, como consecuencia de la crisis económica, se han producido relevantes afectaciones al principio de autonomía financiera local.

En este sentido se ha reformado el artículo 135 de la Constitución Española por Ley de 27 de septiembre de 2011.

En su redactado actual dispone el precepto que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Y después, en lo que atañe a las corporaciones locales, dispone que deberán presentar equilibrio presupuestario.

Finalmente, se promulgó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Respecto de la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas, el artículo 39 de la Ley de Haciendas Locales, en la redacción actual según el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se ocupa genéricamente de este recurso al disponer que las mismas participarán en los tributos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establezcan en la propia Ley, y asimismo, las Entidades Locales participarán en los tributos propios de las Comunidades Autónomas en la forma y cuantía que se determine por las leyes de sus respectivos Parlamentos.

Respecto a los Municipios, este recurso aparece regulado en los artículos 118 a126 y en la Disposición Adicional Décima de la Ley de Haciendas Locales, en la redacción actual según el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

La Jurisprudencia constitucional (STC 26/1990, STC 227/1992 y STC 331/1993), refiriéndose a la significación de las participaciones como garantía de la suficiencia y de la autonomía local y a los problemas de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tiene declarado que: "la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado prevista en el artículo 142 de la Constitución Española constituye una de las fuentes de financiación constitucionalmente posible, a través de la cual se pretende dotar al conjunto de Entes Locales de la necesaria suficiencia de fondos para el cumplimiento de las funciones que legalmente les han sido encomendadas, esto es, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido (artículos 127, 140 y 141 de la Constitución). Es justamente el carácter que reviste la participación de las entidades locales en los tributos del estado, en cuanto garantía de su autonomía, lo que convierte a aquella participación en garante del funcionamiento de la Hacienda Local, dentro del conjunto de la Hacienda General y, en consecuencia, lo que la constituyen elemento básico de esta. Por ello hemos declarado que es precisamente al legislador estatal a quien incumbe a la efectividad a los principios de suficiencia ante las Haciendas Locales (artículo 142 de la Constitución) y de solidaridad y equilibrio territorial (artículo 138 del mismo texto), de ahí que le corresponde el señalamiento de los criterios para el reparto de la participación que se les concede a los ingresos estatales (...) Así pues, es al estado, y no a la Comunidad Autónoma... a quien corresponde fijar los criterios de distribución de los ingresos de los Entes Locales consistentes en participaciones en ingresos estatales" (Sentencia del Tribunal Constitucional 331/1993, fundamento jurídico segundo, letra B).

Regulación legal

En la redacción actual según el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aparece la siguiente regulación del derecho positivo en la materia:

Ámbito subjetivo

Artículo 118:

Participarán en los tributos del Estado con arreglo al modelo descrito en esta sección los municipios a los que se refiere el artículo 111 de esta ley.

Regla general para determinar la participación en el Fondo Complementario de Financiación

Artículo 119:

La participación en el Fondo Complementario de Financiación se determinará, para cada ejercicio y para cada municipio, aplicando un índice de evolución a la participación que le corresponda, por este concepto, en el año base del nuevo modelo, según esta fórmula general:

PFCtm = PFC2004m × IEt/2004

Siendo:

PFCtm y PFC2004m, la Participación en el Fondo Complementario de Financiación del municipio m en el año t y en el año 2004, respectivamente.

IEt/2004 el índice de evolución entre el año base y el año t.

A estos efectos, se entenderá por año base el primero de aplicación de este modelo, es decir el año 2004.

Regla para determinar la participación en el Fondo Complementario de Financiación del año base

Artículo 120:

La participación en el Fondo Complementario de Financiación correspondiente al año base se calculará deduciendo el importe correspondiente a la cesión del rendimiento de impuestos estatales, con arreglo a lo dispuesto en el capítulo III de este título, de la participación total que resultaría de incrementar la participación en tributos del Estado del año 2003 en el índice de evolución establecido con arreglo a lo dispuesto en el artículo 121:

PIE2004m = PIE2003m × IE2004/2003

PFC2004m = PIE2004m - PIRPF2004m - PIVA2004m - S PIIEE(h)2004m

Representando:

PIE2003m y PIE2004m la participación total en los ingresos del Estado correspondiente al municipio m en el último año de aplicación del modelo anterior, año 2003, y en el año base del nuevo modelo, año 2004, respectivamente.

IE2004/2003 el índice de evolución entre los años 2003 y 2004.

PFC2004m la participación del municipio m en el Fondo Complementario de Financiación en el año 2004.

PIRPF2004m, PIVA2004m y PIIEE(h)2004 m importes de los rendimientos cedidos al municipio m en relación con los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre el Valor Añadido y con el conjunto de Impuestos Especiales sobre fabricación correspondientes al año 2004 y determinadas con arreglo a lo dispuesto en los artículos 115, 116 y 117.

La participación en tributos del Estado del año 2003, se entenderá a estos efectos en términos brutos, incluyendo, en relación con cada uno de estos municipios, todos los elementos y considerando las particularidades a los que se hace referencia en los apartados dos, tres, cuatro y cinco del artículo 65 y en el apartado tres del artículo 72 de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003.

Índice de evolución

Artículo 121:

El índice de evolución se determinará, en todo caso, por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado entre el año al que corresponda la participación y el año base, en los siguientes términos:

IE t/2004 = ITEt / ITE2004

Los ingresos tributarios del Estado (ITE en la fórmula) están constituidos por la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión a las comunidades autónomas, por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores de Tabaco. Para su concreción se estará a lo dispuesto en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. (ya derogada la Ley 21/2001, la referencia debe entenderse hecha a la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias)

Regla especial respecto de la participación del resto de municipios no contemplados el artículo 111

Participarán en tributos del Estado con arreglo al modelo descrito en esta sección los municipios no incluidos en el artículo 111 de esta ley (artículo 122).

La determinación del importe total de la participación (artículo 123) se de acuerdo las siguientes reglas:

• - La participación total para cada ejercicio se determinará aplicando un índice de evolución a la correspondiente al año base, en los siguientes términos:

  PIEt* = PIE2004* × IEt/2004

  Siendo:

  PIEt* y PIE2004* la participación total en ingresos del Estado en el año t y en el año 2004, respectivamente, correspondiente a los municipios a los que se les aplica este modelo.

  IEt/2004 el índice de evolución entre el año base y el año t.

• - A estos efectos, el índice de evolución se determinará por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado entre el año al que corresponda la participación y el año base, en los términos del artículo 121 anterior, es decir

  IEt/2004 = ITEt / ITE2004

• - La participación total correspondiente al año base se determinará incrementando en dicho índice de evolución la participación en tributos del Estado que resulte en 2003 para el conjunto de municipios mencionados en el artículo anterior.

  PIE2004* = PIE2003* × D ITE2004/2003

• - La participación en tributos del Estado del año 2003, se entenderá a estos efectos en términos brutos, incluyendo, en relación con el citado grupo de municipios, todos los elementos y considerando las particularidades a los que se hace referencia en los apartados dos, tres, cuatro y cinco del artículo 65 de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003.

El importe total de la participación se distribuirá (artículo 124) de acuerdo con los siguientes criterios:

• • El 75 por ciento en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, según las cifras de población aprobadas por el Gobierno, que figuren en el último Padrón municipal vigente, ponderadas por los siguientes coeficientes multiplicadores:

  Estrato Número de habitantes Coeficientes

  1. De más de 50.000 1,40

  2. De 20.001 a 50.000 1,30

  3. De 5.001 a 20.000 1,17

  4. Hasta 5.000 1,00

• • El 12,5 por ciento en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho.

  A estos efectos, se entenderá por esfuerzo fiscal medio de cada municipio el que para cada ejercicio determinen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en función de la aplicación que por los municipios se haga de los tributos contenidos en esta ley.

• • El 12,5 por ciento en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

  En ningún caso, la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 de esta ley.

Regla especial para los Municipios turísticos

Artículo 125:

Se considerarán municipios turísticos, a efectos de lo dispuesto en este artículo, aquellos que, encontrándose comprendidos en el ámbito subjetivo que se define en el artículo 122, cumplan, además, dos condiciones:

• - Tener una población de derecho superior a 20.000 habitantes.
• - Que el número de viviendas de segunda residencia supere al número de viviendas principales, de acuerdo con los datos oficiales del último Censo de Edificios y Viviendas.

La participación total de cada uno de los municipios turísticos en los tributos del Estado se determinará con arreglo a lo dispuesto en el apartado 4 siguiente y, para su cálculo, se tendrán en cuenta los siguientes elementos:

• - Cesión de la recaudación de los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco, en la forma dispuesta en el apartado siguiente.
• - Participación en tributos del Estado, en la forma prevista en el apartado 1 del artículo 124 de esta ley.

A cada uno de los municipios turísticos se le cederá el 2,0454 por ciento de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas por los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.

A estos efectos, se entenderá por rendimiento cedido la recaudación líquida imputable a cada municipio por los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas.

Las bases o rendimientos sobre los que se aplicará el porcentaje, así como el alcance y condiciones específicas de la cesión, se determinarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 113 y el artículo 117, respectivamente. A los municipios turísticos les será de aplicación lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 112.

Una vez efectuado el reparto de la participación en los tributos del Estado en la forma dispuesta en el apartado 1 del artículo 124, la participación individual de cada municipio turístico se reducirá en la cuantía resultante de evolucionar, con el índice definido en el apartado 2 del artículo 123, la cuantía de la cesión de la recaudación de los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco calculada en el año base 2004 para dicho municipio.

La participación en los tributos del Estado, reducida en la forma descrita en el párrafo anterior, se incrementará en la cuantía calculada de la cesión de la recaudación de los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco que corresponda para el año de que se trate.

Revisión del modelo descrito

Artículo 126:

Con carácter cuatrienal, se revisará el conjunto de municipios que se incluirán en cada uno de los modelos regulados en las dos secciones anteriores, teniendo en cuenta el cumplimiento en el momento de la revisión de los requisitos establecidos para la delimitación de los ámbitos subjetivos regulados en los artículos 118 y 122.