I. POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Para que el complejo entramado administrativo funcione correctamente, han de darse toda una serie de actuaciones por parte del mismo, de entre las que destacan las de estructuración o formación, que permiten crear o modificar personas públicas y sus órganos; las de distribución funcional, que hacen posible el principio de división del trabajo; las de unidad y coherencia, que prevén la posibilidad de corregir las actuaciones administrativas inconexas o contradictorias; y las actuaciones que permiten asociar sujetos privados a funciones públicas, cuando la Administración no puede o quiere realizar por sí misma aquellas.
Las técnicas de estructuración se manifiestan en la potestad organizatoria, es decir, en el conjunto de facultades que cada Administración ostenta para determinar su propia estructura, o lo que es lo mismo, la posibilidad de la misma de autoorganizarse.
La potestad organizatoria no puede ejercerse de modo abstracto sino en función de un programa previo, porque al tiempo que se determina la estructura es preciso proceder a la distribución o asignación de competencias. Asignación que no es rígida o inamovible sino que puede experimentar cambios por razones de necesidad o conveniencia política, o técnica.
Para ello, nuestro ordenamiento jurídico establece ciertas técnicas de traslación de competencias, como es la transferencia, la encomienda de gestión, la sustitución, la avocación, y la delegación.
La transferencia es la técnica más simple de traslación y consiste en la modificación de la norma que atribuye la competencia, asignando la titularidad de la misma a un órgano o ente distinto del que la ostentaba anteriormente.
La encomienda de gestión está prevista en el artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púiblico, señala que: "La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.".
También está la sustitución, que es la traslación temporal de la facultad del ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente público a otro, impuesta por el ejercicio o por otras circunstancias anormales.
La avocación que "es una técnica que guarda cierta semejanza con la delegación: en ésta las potestades siguen un camino descendente, al revés de lo que sucede en la avocación, que supone la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un asunto determinado desde el órgano titular de la misma a un órgano superior, acordada por este último".
Y junto a todas las mencionadas, la delegación definida por Juan Alfonso Santamaría Pastor como "la traslación por un ente u órgano superior a otro de nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma".
Por lo tanto, la función delegada se realiza por el delegatario, conservando, eso sí, el delegante su titularidad. Esta relación entre ambos ha llevado a la doctrina a comparar en numerosas ocasiones esta relación con la que existe entre el nudo propietario y el usufructuario. Esta comparación, sin embargo, debe ser rechazada ya que el delegante conserva ciertas competencias en relación al ejercicio de la competencia que ha delegado que sin embargo el nudo propietario no posee. En este sentido se manifiestan autores como, Rafael Entrena Cuesta.
II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA DELEGACIÓN
El régimen jurídico de la delegación es distinto según que esta opere entre entes públicos o entre órganos de un mismo ente.
III. DELEGACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS
La delegación entre entes públicos o intersubjetiva ofrece una regulación desigual y en la realidad una escasa utilización. En cualquier caso, pueden citarse como ejemplos de esta delegación, la que tiene lugar entre el Estado y las Comunidades Autónomas; la que tiene lugar entre el Estado y las Comunidades Autónomas en favor de los entes locales; y la delegación de un ente político primario en favor de las entidades instrumentales dependientes de éste y de Corporaciones de Derecho Público.
La primera se realiza a través de las leyes de delegación a que hace referencia el artículo 150. 2 de la Constitución al preveer que: "el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado".
A la delegación del Estado y las Comunidades Autónomas a favor de los entes locales hace referencia la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en el artículo 27 que señala que: "la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta transfiera".
La delegación de un ente político primario, es decir, los de los entes territoriales, en favor de las entidades instrumentales dependientes de éste y en favor de Corporaciones de Derecho Público, de hecho, el ejercicio por parte de Colegios Profesionales de funciones públicas se realiza de este modo.
IV. DELEGACIÓN ENTRE ÓRGANOS
La delegación interorgánica, a diferencia de la anterior, tiene una amplia utilización y una regulación en cierto modo completa.
1. Cuestiones generales de la delegación
El artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. señala que los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.. No obstante, en ningún caso pueden ser objeto de delegación las competencias relativas a:
- • Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
- • La adopción de disposiciones de carácter general.
- • La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
- • Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
- • Ni las competencias que se ejerzan por delegación, salvo autorización expresa de una Ley.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
Por lo demás, la delegación será revocable unilateralmente en cualquier momento por el órgano que la haya conferido, en todo o parte de las potestades delegadas. El ejercicio de la competencia delegada podrá suspenderse para asuntos particulares mediante la avocación. Y además, la traslación es de duración indefinida en el tiempo, aunque el acto de delegación también puede limitar su eficacia a un periodo determinado o a la producción de una condición extintiva.
a. Requisitos de la delegación
Partiendo de esta regulación, destacan los siguientes requisitos, que pueden estructurarse en requisitos subjetivos, objetivos y de la actividad.
b. Requisitos objetivos
Entre los requisitos objetivos, la Ley prevé toda una serie de supuestos, a los que ya hemos hecho referencia, en que esta delegación no podrá tener lugar y otros en los que para que ésta pueda tener lugar, se exige una autorización previa y expresa.
En relación a los supuestos excluidos de delegación, además de los ya mencionados, destacan también los previstos en el artículo 20.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que prevé que los miembros del Gobierno, el Consejo de Ministros, y las Comisiones Delegadas del Gobierno, no podrán delegar las competencias atribuidas directamente por la Constitución, las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros, y las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno, con la excepción de las funciones administrativas del Consejo de Ministros, que éste podrá delegar en las Comisiones Delegadas.
Hay otros supuestos en que para que la delegación pueda tener lugar, es necesaria una previa autorización, son a los que ya se ha hecho referencia que prevé el artículo 13.5, es decir, las competencias que se ejercen por delegación y el ejercicio de una competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido un dictamen preceptivo sobre el mismo.
c. Requisitos subjetivos
Junto a los requisitos objetivos, destacan los subjetivos, en concreto, las siguientes previsiones, en primer lugar, que como ya se ha mencionado, la delegación la realiza el titular de la competencia; en segundo lugar, que la misma puede ser efectuada tanto en favor de órganos jerárquicamente dependientes del titular de la competencia, como no dependientes de aquélla. En tercer lugar, y tomando en consideración la Disposición Adicional 13ª de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la delegación de competencias entre órganos debe ser previamente aprobada en la Administración General del Estado por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en los Organismos públicos por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con lo establecido en sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente, será necesaria la previa aprobación del órgano superior común si ambos pertenecieren al mismo Ministerio, o del órgano superior del que dependa el órgano delegado, si el órgano delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.
Los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en los Organismos públicos dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo. En lo demás, el régimen de estas delegaciones será el previsto en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
Así, se observa que la condición de delegante y delegado está regulada con cierta amplitud al establecerse una habilitación general de delegación cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente. Por tanto, la delegación puede realizarse entre cualesquiera órganos, aunque el régimen jurídico de la organización de cada tipo de ente administrativo limita esta posibilidad.
Así, en el ámbito de la Administración Estatal, el artículo 20 de la Ley 50/1997, del Gobierno, en la actual redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala que están habilitados para delegar competencias el Presidente del Gobierno en favor del Vicepresidente o Vicepresidentes y de los Ministros, el Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno, y los Ministros en favor de los Secretarios de Estado y de los Subsecretarios dependientes de ellos, de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y de los demás órganos directivos del Ministerio.
En el ámbito de la Administración local destaca la posibilidad del Pleno municipal de delegar el ejercicio de sus competencias en el Alcalde o Presidente y en la Comisión de Gobierno, artículos 22.4 y 33.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. Requisitos de la actividad
En cuanto a los requisitos de la actividad, es preciso distinguir entre el acto de delegación y el acto en que se ejercita la competencia delegada. En relación al acto de delegación, el artículo 9.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, señala que las delegaciones de competencia y su revocación deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.
En cuanto al acto que supone la realización de la competencia previamente delegada, la Ley dispone que las resoluciones administrativas que se adopten por dicha delegación han de indicar expresamente esta circunstancia y se consideran dictadas por el órgano delegante.