Corporaciones Locales

Concepto

Entendiendo la Administración Local como aquel sector de las Administraciones Públicas integrado por entes públicos menores de carácter territorial y corporativo y dotados de autonomía, llamaremos Corporaciones Locales a los entes con los siguientes caracteres:

• a) Pertenecer a un sector de las Administraciones Públicas.
• b) Que sean territoriales, apareciendo el territorio como susceptible de modificación (véase "Agregación y segregación de municipios").
• c) Que sean corporativos. Los entes locales son genuinamente entes territoriales corporativos, de ahí que se les conozca también como Corporaciones Locales. El fundamento es que en el Estado y las Comunidades Autónomas los ciudadanos no integran con sus representantes los órganos de esta Administración, ya que la representación política de los mismos se realiza en el poder legislativo que está al margen de la Administración. En las Entidades Locales, el órgano deliberante superior se compone atendiendo a técnicas representativas más o menos formalizadas. De ahí que por su legislación específica y por los propios artículos 141 y 142 Constitución Española sean designados como "Corporaciones Locales".
• d) Son entes menores. Ello implica una doble consideración: por un lado que el carácter de las Corporaciones Locales es administrativo, por el hecho de que sus miembros constituyen una colectividad política y no privada y, por otro, que se trata de entes meramente administrativos y con un poder normativo meramente reglamentario.
• e) Estar dotados de autonomía. En tal sentido, la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, define la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (véanse "Autonomía Local", "Administración Local", "Entidades Locales" y "Alcaldes").

Regulación

A nivel constitucional, se encuentran reguladas en los artículos 137 a139 Constitución Española cuando hace referencia a la Administración Local y en los artículos 140 a 142 cuando habla de las disposiciones comunes a todos los entes territoriales del Estado y disposiciones específicas de la Administración Local.

Son principios comunes el que el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Son principios propios de la Administración Local, su autonomía, su personalidad jurídica y su carácter representativo, así como la suficiencia de las Haciendas Locales.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (bases no en el sentido de los artículos 82 y 83 de la Constitución Española sino en el de su artículo 149, esto es, como legislación básica del Estado cuyo desarrollo compete a las Comunidades Autónomas) constituye su normativa de referencia, junto con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, el Real Decreto Legislativo de 25 de junio de 1994, por el que se modifica la Ley de 2 de abril de 1985 y el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986, que pretende adaptar la legislación local a los dictados generales de la función pública, y el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. A estas normas hay que añadir la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Así, la Ley de Bases del Régimen Local recoge en su artículo 1 el principio de autonomía disponiendo que los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, añadiendo que la provincia y, en su caso, la isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos, que interpretada por el prisma de la doctrina del Tribunal Constitucional nos muestra un poder público limitado que gestiona sus respectivos intereses.

Clases

La Ley de Bases de Régimen Local señala que son entidades locales territoriales de existencia necesaria, el municipio (es la entidad local básica de la organización territorial del Estado; véase "Municipio"), la provincia (tiene la dualidad de ser una Entidad Local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios y una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado; véase "Provincias") y la isla en los archipiélagos Balear y Canario.

Mientras que en la Constitución, son de existencia optativa el Concejo abierto en el ámbito municipal (véase "Concejo abierto") y las agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia en el ámbito supramunicipal, en la Ley de Bases, las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas y reconocidas por las Comunidades Autónomas, las comarcas (véase "Comarcas") u otras entidades que agrupen varios Municipios instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esa Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

Régimen de funcionamiento

Los principios básicos están contenidos en los artículos 140 a142 de la Constitución Española que han sido desarrollados en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local modificada por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, de Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, de Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Las Corporaciones Locales funcionan en régimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida y extraordinarias, que pueden ser, además, urgentes. Dichas sesiones se conocen con el nombre de Plenos y sus acuerdos se adoptan, por regla general, por mayoría simple de los miembros presentes, excepción hecha de acuerdos de especial trascendencia y que se detallan en la Ley, exigiéndose el voto favorable de la mayoría absoluta de miembros de las corporaciones.

Sus actos son inmediatamente ejecutivos, salvo en aquellos casos en que una disposición legal establezca lo contrario o cuando se suspenda su eficacia de acuerdo con la ley.

Competencias

La efectividad de la autonomía se asienta en el artículo 2 de la Ley de Bases del Régimen Local pues para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Surgen así competencias propias y delegadas, siguiéndose diferentes criterios de atribución, sea por el sistema de cláusulas general o por el sistema de especialidad, en virtud del cual sólo podrá seguirse las taxativamente determinadas.

En nuestro Derecho se sigue la coordinación de ambos criterios: por un lado se señala el sistema de cláusula general en los artículos 137 y 140 Constitución Española y en el artículo 25.1 de la Ley de Reguladora de las Bases del Régimen Local y, por otro lado, se realiza una enumeración de las competencias municipales en su artículo 25.2 disponiendo que el Municipio ejercerá en todo caso, competencias de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias: seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, protección civil y extinción de incendios, ordenación urbanística, patrimonio histórico-artístico, mataderos, ferias y mercados y defensa de consumidores y usuarios, atención primaria a la salud, cementerios y servicios funerarios, suministro de agua, alumbrado público y limpieza, transporte público, etc. Se prevé que las competencias municipales en las materias que enuncia el artículo 25 se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Esa ley deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad. La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública.

Por su forma de ejercicio, las competencias pueden ejercitarse como competencias propias o atribuidas por delegación. El artículo 27 de la Ley de Reguladora de las Bases del Régimen Local prevé la posibilidad de que por la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales deleguen en los Municipios el ejercicio de competencias en materia que afecten a sus intereses propios siempre que la delegación mejore la eficiencia de la gestión pública, contribuya a eliminar duplicidades administrativas y sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas. La delegación deberá acompañarse de una memoria económica donde se justifiquen los principios a que se refiere el párrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en el gasto de las Administraciones Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las mismas.

En su actual redacción, el artículo 26.2 de la Ley de Bases se prevé que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los servicios de recogida y tratamiento de residuos, abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas y alumbrado público. Para coordinar la prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera. Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado. Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.

Los principios generales están recogidos en el artículo 10 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en los siguientes términos:

• 1. La Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.
• 2. Procederá la coordinación de las competencias de las Entidades Locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas.
• 3. Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las Entidades Locales.

Legislativamente se han desarrollado estos principios del siguiente modo:

• a) Deber de información mutua. Las Entidades Locales tienen el deber de remitir a la Administración de Estado y a las de la Comunidad Autónoma copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas, siendo responsables los Presidentes y de forma inmediata los Secretarios. Además la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas estarán facultadas para recabar y obtener información concreta de la actividad municipal en el ámbito de su legislación.

  Finalmente, la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberán facilitar el acceso a los representantes legales de las entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente.

• b) Deber de colaboración. La cooperación económica, técnica y administrativa entre todas estas Administraciones tanto en servicios locales como asuntos de interés común se desarrollará con carácter voluntario mediante consorcios o convenios administrativos que se suscriban, comunicando los acuerdos de cooperación a las otras Administraciones Públicas interesadas.
• c) Coordinación administrativa. Los principios que han de presidir la coordinación y eficacia administrativa, además del deber de colaboración y de información, son: respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y ponderar en la actuación de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados y en concreto aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. Potestativamente las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades Locales, en los que tendrán derecho a participar las otras Administraciones, siendo órganos únicamente deliberantes o consultivos. De este modo se han creado las Comisiones Provinciales de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales y que se configuran como los órganos que, bajo la dirección de la Comisión Nacional de Administración Local, permiten el encuentro entre la Administración General del Estado y las Entidades locales en el ámbito provincial y que bajo la presidencia del Subdelegado del Gobierno, o del Delegado del Gobierno, en su caso, cuentan con una composición paritaria, que estará en función de las peculiaridades organizativas de la Administración del Estado en la provincia, optando por una regulación que tenga en cuenta dichas particularidades, derivadas del proceso de integración de los órganos de dicha Administración en las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno que originó la actualmente derogada Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y su normativa de desarrollo.

  Con carácter excepcional, para el caso de que la coordinación no pueda alcanzarse por los mecanismos anteriores, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local.

• d) Respeto de ámbitos competenciales respectivos. Se dan tres reglas especiales:
  • • Cuando en sectores específicos sea difícil o inconveniente una asignación diferenciada de facultades, las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas reguladoras de dichos sectores específicos asegurarán a las entidades locales en todo caso su participación.
  • • Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento, concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local.
  • • En el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de este, y en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder a la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales.
• e) Impugnación de actos y acuerdos de las Corporaciones Locales. La Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, bien directamente, bien mediante requerimiento previo dirigido a la entidad local. Particularmente, cuando los actos y acuerdos menoscaben sus competencias, podrán pedir la suspensión del acto o acuerdo y el Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente.

Particularmente, si una entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente el interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de 10 días desde la suspensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa.