Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas

¿Cuál es el fundamento constitucional?

El artículo 152 de la Constitución establece que "la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo al sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio...". Conforme a dicho precepto, todas las Comunidades autónomas, sin excepción, reconocen en sus Estatutos el poder legislativo de las mismas. En cambio, en el caso de las Ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, sus Estatutos de autonomía -aprobados por LO 1/1995 y LO 2/1995, ambas de 13 de marzo, respectivamente- no reconocen este poder legislativo.

La existencia de las Comunidades Autónomas y el reconocimiento, más allá de puras funciones administrativas, de poderes legislativos derivados en éstas (al exigirse el concurso de la aprobación de los Estatutos de autonomía, donde se recojan los elementos de su organización y atribución de competencias) permite hablar en España del reparto territorial del poder político, lo que incluye, como es obvio, el del poder legislativo, que se hace efectivo a través del sistema parlamentario.

Ahora bien, los sistemas parlamentarios autonómicos son sistemas separados del nacional, de modo que, como ha advertido el Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero y Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1989, de 2 de noviembre), las instituciones legislativas de las Comunidades autónomas no deben adecuar necesariamente su estructura, funcionamiento u organización a las correspondientes de las Cortes Generales, ni aplicarse a estas instituciones autonómicas de modo directo o supletorio la regulación constitucional sobre la organización y funcionamiento del Parlamento nacional.

La especificidad de estos sistemas parlamentarios autonómicos puede referirse a diversos extremos, así, por ejemplo, comenzando por el propio sistema sobre cuya base tiene lugar la elección de las respectivas asambleas legislativas, y en el que se rebaja su proporcionalidad en relación con el modelo estatal, estableciendo, por ejemplo, en el caso del País Vasco, una representación igual de los diversos territorios históricos con independencia de su población. También se puede determinar un equilibrio entre poderes más débil que el del régimen parlamentario estatal.

El poder legislativo de las Comunidades autónomas se ejerce a través de las Asambleas legislativas, donde se aprueban las leyes autonómicas sometidas, al igual que ocurre en el caso de las Cortes Generales, al control del Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Constitución. Las leyes aprobadas por las Asambleas autonómicas tienen la misma naturaleza -mismo rango y mismo valor- que las leyes ordinarias del Estado, no sometidas a jerarquía respecto de éstas, sino al principio de competencia, según el cual, en el ámbito territorial de cada Comunidad autónoma, en las materias cuya competencia tienen asumida, la norma autonómica desplaza la aplicación de la estatal sobre dicha materia.

¿Cuáles son sus denominaciones y sedes?

Todos los Estatutos de Autonomía fijan, por mandato constitucional contenido en el artículo 147.2.c) de la Constitución, la "denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias".

Todos los Estatutos de Autonomía coinciden en describir a la Asamblea Legislativa como la institución básica que representa al pueblo de la Comunidad Autónoma, confiándole así una posición central en el conjunto de las instituciones estatutarias.

En cuanto a las distintas denominaciones del órgano parlamentario, los Estatutos de Autonomía se decantan por las siguientes: el tradicional de Cortes (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Aragón); Parlamento (País Vasco, Cataluña, Andalucía, Galicia, Canarias, La Rioja, Cantabria, Baleares y Navarra); Asamblea (Madrid, Murcia y Extremadura) y Junta General (Principado de Asturias).

La sede de la Asamblea Parlamentaria, al igual que la del resto de las instituciones autonómicas, está recogida en el estatuto y suele coincidir con el de la capital de la Comunidad Autónoma. En el caso de las Islas Canarias, si bien la capitalidad autonómica es compartida entre Santa Cruz de Tenerife y las Palmas de Gran Canaria, la sede del Parlamento se encuentra en la ciudad de Santa Cruz de Tenerife (artículo 3 del Estatuto).

En Castilla y León, el artículo 3 de su Estatuto establece que las sedes de sus instituciones serían determinadas por ley de las Cortes de Castilla y León, mediante mayoría de dos tercios. La Sentencia del Tribunal Constitucional 89/1984, de 28 de septiembre, entendió que dicha disposición estatutaria no vulneraba el artículo 147.2.c) de la Constitución, al entender que la reserva estatutaria contenida en dicha norma constitucional no constituye una reserva absoluta, y tenía el objeto de excluir la posibilidad de que una norma estatal de carácter no estatutario pudiera fijar la denominación y sede de las instituciones autonómicas.

¿Cuál es el sistema electoral y el mandato?

La estructura parlamentaria es en todos los casos unicameral y el número de diputados se fija de conformidad con la ley electoral autonómica.

Para las autonomías que accedieron por la vía rápida, el artículo 152.1 de la Constitución establece que la asamblea será "elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio".

En la práctica, el sistema electoral está inspirado del establecido en la Constitución para el Congreso de los Diputados y posee los siguientes elementos:

• a) Circunscripción provincial y con número variable en función de la población de cada provincia. Algunas leyes autonómicas establecen circunscripciones distintas de la provincia, como es el caso especialmente de las comunidades uniprovinciales (Murcia, Asturias). El sistema electoral del País Vasco establece tres circunscripciones provinciales que eligen cada una de ellas a un número igual (25 cada una) de diputados, sin perjuicio de las importantes diferencias en población existente entre Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, lo que resulta en una sobrerrepresentación de la provincia menos poblada, Álava.
• b) Barrera electoral, situada entre el 3% y el 5%.

  Para la Asamblea de Extremadura se establece un sistema de barrera electoral subsidiaria, de tal forma que para que una candidatura sea tenida en cuenta deberá obtener, al menos, el cinco por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción a la que concurra, pudiendo sin embargo ser tenida en cuenta en el recuento una candidatura que no lograra dicho porcentaje, siempre que reuniera la condición de tratarse de una candidatura presentada por un partido, coalición, federación o agrupación de electores que haya presentado candidatura en las dos circunscripciones y que el total de los votos válidos conseguidos por ambas candidaturas sea igual o superior al cinco por ciento de la suma de los votos válidos emitidos en las dos circunscripciones.

  Para las Islas Canarias, la Disposición Transitoria Primera de su Estatuto establece un sistema de barreras electorales alternativas, de tal forma que sólo serán tenidas en cuenta para el recuento las listas que hubieran tenido el mayor número de votos válidos en su circunscripción electoral y las siguientes que hubieran obtenido al menos 30% de los votos válidos en la circunscripción insular o, en su defecto, las listas que, al sumar la totalidad de los votos de las candidaturas presentadas en varias circunscripciones, obtienen al menos el 6% de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma.

• c) Listas cerradas y bloqueadas.
• d) Fórmula d'Hondt.
• e) Duración del mandato. En todos los supuestos el mandato de la asamblea es por cuatro años, salvo en caso de convocatoria anticipada. Las Comunidades de vía lenta carecían inicialmente de la posibilidad de que el Presidente de la Comunidad pudiera disolver el Parlamento autonómico. A partir de las reformas estatutarias de los años 1998-1999, dicha facultad se incluye en todos los Estatutos de Autonomía. Sin embargo, dejando a un lado el supuesto de disolución anticipada, todas las Comunidades salvo Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, celebran sus elecciones el tercer domingo de mayo de cada cuatro años, con el fin de hacerla coincidir con las elecciones locales.

¿Existe autonomía e inmunidad parlamentaria autonómica?

Al igual que lo establecido en la Constitución para las Cortes Generales, los respectivos Estatutos de Autonomía reconocen, en favor de su asamblea legislativa, una autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria que se plasma en su propio Reglamento.

En la práctica, las asambleas parlamentarias se inspiran del Reglamento y del régimen del Congreso de los Diputados, si bien la Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1989, de 2 de noviembre, hace referencia al Reglamento del Parlamento de Navarra para afirmar que no existe obligación de adecuarse a la estructura del de las Cámaras que componen las Cortes Generales ni le es de aplicación de forma subsidiaria el Reglamento del Congreso o el del Senado.

El estatuto de los parlamentarios autonómicos es distinto del de los parlamentarios de las Cortes Generales puesto que los Estatutos de Autonomía no recogieron la inmunidad parlamentaria en favor de los diputados autonómicos con la misma amplitud que la de los parlamentarios de las Cortes Generales. Los Estatutos prevén tanto la inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones como la inmunidad, no pudiendo ser detenidos más que en caso de flagrante delito. Sin embargo, los parlamentarios autonómicos no gozan de la protección que proporciona la necesidad de solicitar suplicatorio a la Cámara con carácter previo al procesamiento ante los tribunales de justicia. La Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1981, de 12 de noviembre, denegó a los parlamentarios vascos la posibilidad de recabar suplicatorio, puesto que su Estatuto de Autonomía no lo contemplaba. Las modificaciones de los Estatutos realizadas con posterioridad no han introducido la obligación de solicitar la previa autorización de la Cámara respectiva. Por otra parte, los Estatutos prevén el aforamiento de los parlamentarios autonómicos, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma.

Por otra parte, el artículo 93 del Reglamento del Parlamento de Cataluña prevé la posibilidad de delegación de voto en caso de que la diputada se encuentre de baja por maternidad. El artículo 85.5 del Reglamento del Parlamento de Andalucía prevé por su parte que "el diputado o diputada que por razón de paternidad o maternidad con ocasión de embarazo, nacimiento o adopción no pueda cumplir con su deber de asistir a los debates y votaciones del Pleno podrá delegar el voto en otro miembro de la Cámara". De conformidad con el artículo 79.3 de la Constitución sólo el voto de Senadores y Diputados es indelegable.

¿Cuáles son las funciones de las Asambleas Legislativas?

a) Elección del presidente

Al igual que el Presidente del Gobierno ha de obtener la confianza del Congreso, la Constitución -para las Comunidades de la vía rápida- y los respectivos Estatutos de Autonomía establecen un sistema de gobierno parlamentario en las autonomías, por lo que el Presidente de la Comunidad ha de ser obtener la confianza de la Asamblea.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero, reiterada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2000, de 20 de enero, prohíbe la designación automática del candidato, siendo necesario un debate de investidura en el que presente un programa político. Una vez elegido el Presidente, éste es nombrado por el Rey. Dicho nombramiento ha de contar con el refrendo del Presidente del Gobierno, a tenor de lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución, y no del Presidente de la Asamblea, tal como tuvo ocasión de pronunciarse la Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1987, de 27 de enero, respecto del nombramiento del Lehendakari vasco. Recordemos que el Presidente del Gobierno es nombrado por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados.

A diferencia de lo que ocurre para el Presidente del Gobierno, el Presidente de la Comunidad ha de ser, a tenor de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos, miembro de la respectiva Asamblea.

b) Moción de censura y moción de confianza

Todos los Estatutos recogen asimismo la moción de censura constructiva en todos los casos pues, igual que la regulación constitucional para el Presidente del Gobierno, es preciso que la moción contenga un candidato alternativo a la presidencia de la comunidad, y que dicho candidato obtenga la mayoría absoluta de la Cámara. Asimismo, también recogen la moción de confianza. Algunas Comunidades contemplan expresamente la responsabilidad individual de los miembros del Consejo de Gobierno, como es el caso de la Comunidad Autónoma Vasca.

c) Instrumentos de control

En cuanto a las funciones de control, éstas se articulan en torno a los mismos instrumentos que poseen las Cortes Generales: preguntas orales y escritas, solicitudes de informe, resoluciones o mociones. El artículo 502 del Código Penal contempla como delito la no comparecencia ante las Comisiones de Investigación de las Cortes y de las Asambleas Legislativas.

d) Función legislativa

El procedimiento legislativo es similar al contemplado para las Cortes Generales, adecuándolo al sistema parlamentario autonómico unicameral.

En cuanto a las relaciones entre las Asambleas Legislativas y las Cortes Generales, la Constitución prevé que las Asambleas Legislativas disponen de iniciativa legislativa de las leyes de las Cortes Generales, de conformidad con el artículo 87.2 de la Constitución. Las Asambleas deberán remitir unas proposiciones de ley ante la Mesa del Congreso de los Diputados, y delegarán ante el Congreso hasta tres diputados autonómicos para la defensa de la proposición ante el Pleno del Congreso con ocasión del debate de toma en consideración. Las Asambleas pueden también solicitar del Gobierno de la Nación la adopción de un proyecto de ley.

En los Estatutos de Autonomía y en los Reglamentos de sus respectivos parlamentos se contempla el procedimiento de tramitación de la reforma de los Estatutos, que suele requerir una mayoría cualificada en la mayoría de los casos, que va desde la mayoría de dos tercios a la mayoría absoluta como en el caso del País Vasco. Sólo Navarra no prevé mayoría reforzada.