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Principio de solidaridad

Principio de solidaridad

El principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución española desempeña una importante función de nexo entre la autonomía constitucionalmente reconocida de las nacionalidades y regiones para la gestión de sus respectivos intereses y la unidad de la nación española proclamada en él también proclamada en el citado artículo 2. Analizaremos a continuación la plasmación del principio de solidaridad en el articulado de la Constitución y en nuestro ordenamiento jurídico.

Administrativo

Introducción

El artículo 2 de la Constitución, tras hacer mención expresa a que la misma se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Tras este reconocimiento de la importancia que, en un estado descentralizado, tiene el principio de solidaridad, la Constitución menciona expresamente este principio en diversas ocasiones. Así, el artículo 138.1 de la CE, atribuye al Estado el deber de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad velando por la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales; el artículo 156.1 de la CE, reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles y el artículo 158.2 de la CE ordena, con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, constituir un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.

De esta forma, de los cuatro preceptos constituciones en los que se menciona la solidaridad, en tres de ellos ésta adquiere un marcado sentido económico. En este sentido, la solidaridad supone, por un lado, la necesidad de una igualdad o equilibrio económico entre Comunidades Autónomas, expresado en sus vertientes negativa-prohibición de obstáculos y privilegios- y positiva -medidas compensatorias para los territorios menos favorecidos-.

A pesar de ello, la solidaridad es un principio con un significado que trasciende del puramente económico, pues, aunque sin duda engloba entre sus manifestaciones la necesidad de un adecuado equilibrio económico interregional, no se agota en las de contenido meramente económico, sino que tiene una virtualidad muy significativa para el correcto funcionamiento del Estado autonómico, trascendiendo la ya señalada perspectiva económica y financiera y proyectándose en las diferentes áreas de la actuación pública como, por ejemplo, el régimen de ayudas a las víctimas del terrorismo o a personas contagiadas por el VIH o de la hepatitis C en las transfusiones sanguíneas cuando el estado de la técnica impedía la posibilidad de su detección.

El principio de solidaridad y la lealtad institucional

En efecto, la solidaridad consagrada en nuestra Constitución desempeña una importante función de nexo entre la autonomía constitucionalmente reconocida de las nacionalidades y regiones para la gestión de sus respectivos intereses y la unidad de la nación española proclamada en el artículo 2 de la CE. De este modo, el principio de solidaridad requiere que, en el ejercicio de sus competencias los poderes públicos se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses. La autonomía -ha dicho la Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981- no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o sobre intereses generales distintos de los de la propia entidad.

Así, en palabras del propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre: "el principio de solidaridad complementa e integra los principios de unidad y de autonomía (artículo 2 Comunidad Europea), pues "este Tribunal se ha referido con reiteración a la existencia de un ‘deber de auxilio recíproco (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, Fundamento Jurídico 14), ‘de recíproco apoyo y mutua lealtad (Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1986, Fundamento Jurídico 3), ‘concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución (Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1986, Fundamento Jurídico 5)".

De esta forma el principio de solidaridad se configura como un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y la indisoluble unidad de la nación española. Ese entendimiento del principio de solidaridad se basa en el carácter cooperativo del Estado autonómico en cuyo contexto el principio de solidaridad contendría diversos elementos, entre los que se encontraría el de lealtad institucional o constitucional, acuñado en la doctrina y jurisprudencia alemanas y que se traduciría en un deber de colaboración entre los poderes central y autonómicos, que no figura expresamente reconocido por la Constitución pero sí se ha proclamado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (a modo de ejemplo se pueden citar las Sentencias 152/1988, 201/1988, 96/1990 y 209/1990 y 237/2012). De esta forma, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre, el principio de lealtad constitucional resulta esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico, cuya observancia resulta obligada.

Una plasmación de este entendimiento del principio de solidaridad se encuentra en el artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público precepto que, en su apartado uno, prevé una serie de reglas generales en materia de relaciones con las Administraciones Públicas.

El principio de solidaridad en su vertiente financiera

Como ya hemos mencionado, el Estado está constitucionalmente obligado, ex artículo 138.1 de nuestra norma suprema, a la realización efectiva del principio de solidaridad de forma prioritaria en el plano económico, lo que le exige concretar los cauces con los que alcanzar la plena corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales.

En cuanto al instrumento específico para hacer efectivo este principio de solidaridad, es preciso hacer referencia a lo dispuesto en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, norma dictada en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 157.3 de la Constitución. Esta Ley Orgánica reitera, en su artículo 2.1.e), la formulación del principio constitucional de solidaridad contenida en el artículo 2 de la Constitución y regula la existencia de determinados instrumentos que materializan ese principio como son, entre otros, el fondo de compensación interterritorial del artículo 158.2 de la Constitución y las denominadas asignaciones de nivelación del artículo 158.1 de la Constitución.

El primero se encuentra regulado en el artículo 16 de la Ley Orgánica 8/1980, marco normativo que se completa con lo dispuesto en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los fondos de compensación interterritorial. Dicho fondo se dota anualmente en los Presupuestos Generales del Estado y se distribuye por las Cortes Generales, de conformidad a lo establecido en el artículo 74.2 de la Constitución, entre Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Debido a que la Constitución en su artículo 158.2 establece que el fondo de compensación se destinará a gastos de inversión, se ha separado el antiguo fondo de compensación interterritorial en dos fondos: el fondo de compensación, que se ciñe estrictamente al mandato constitucional, y el fondo complementario, que puede financiar la puesta en marcha o en funcionamiento de inversiones, hasta un máximo de dos años. Por ello, junto a ese fondo de compensación, en los Presupuestos Generales del Estado, también se dotará anualmente un fondo complementario del anterior para cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio, con una cantidad equivalente al 33,33 por 100 de su respectivo Fondo de Compensación, cuantía que se destinará, como regla general a gastos de inversión, si bien es posible, a solicitud de los territorios beneficiarios del mismo, destinarlo a financiar gastos de funcionamiento asociados a las inversiones financiadas con cargo al fondo de compensación o a este fondo.

El fondo de compensación se destinará a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados, que promuevan directa o indirectamente la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario. Se trata de proyectos de carácter local, comarcal, provincial o regional de infraestructura, obras públicas, regadíos, ordenación del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hábitat rural, transportes y comunicaciones. En cuanto a los criterios de reparto, el predominante es la población relativa si bien también se tienen en cuenta factores como la dispersión poblacional, el saldo migratorio, el índice de paro, la superficie y el hecho insular.

En cuanto a las asignaciones de nivelación, el apartado primero del artículo 158 de la Constitución recoge la posibilidad de que se establezcan asignaciones en favor de las Comunidades Autónomas para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Tales asignaciones dependen de la totalidad de los instrumentos de financiación de las Comunidades Autónomas, así como de las necesidades de cada una de ellas y de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado. A estos efectos, de acuerdo con la Ley Orgánica 8/1980, se considerarán servicios públicos fundamentales la educación y la sanidad. Esta última norma condiciona la aplicación de aquellas asignaciones a que las Comunidades Autónomas que hubieran de recibirlas no pudieran asegurar un nivel mínimo de la prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales que hubieran asumido con la utilización de los recursos financieros regulados en los artículos 11 y 13 de la misma Ley Orgánica 8/1980, esto es, mediante los recursos derivados de la cesión de tributos del Estado y de la participación en los ingresos del Estado. Se trata así de un instrumento de financiación de las Comunidades Autónomas de carácter extraordinario, que únicamente procede en aquellos supuestos en los que los restantes recursos o instrumentos dirigidos a la financiación de las Comunidades Autónomas (en particular, los tributos cedidos y la participación en los tributos del Estado) resulten insuficientes para garantizar la consecución de un nivel mínimo en la prestación de aquellos servicios públicos como la sanidad y la educación que tienen la consideración de fundamentales.

Las anteriores previsiones se completan con un último instrumento, el denominado Fondo de Suficiencia Global, previsto en el artículo 13 de la Ley Orgánica 8/1980, el cual cumple una función de cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Se trata así de un mecanismo de cierre mediante el cual el Estado garantiza que todas las Comunidades Autónomas dispongan de los recursos suficientes para ejercer sus competencias.

Solidaridad y reforma de los estatutos de autonomía

De todo lo expuesto podemos deducir que una de las características más destacadas del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas es la plasmación de instrumentos de solidaridad interregional con el fin de garantizar la prestación de los servicios públicos en un nivel similar en todo el territorio nacional. En el momento presente ya se ha suscitado el debate, común también en otros estados descentralizados como Alemania, relativo no tanto al desconocimiento del principio sino al establecimiento de límites en su aplicación práctica. Este debate se ha plasmado hasta ahora en la incorporación de previsiones específicas al respecto en los reformados Estatutos de autonomía.

En este sentido, la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, contiene diversas previsiones al respecto. Así, de acuerdo con el artículo 206 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, la nivelación y solidaridad con las demás Comunidades Autónomas quedará limitada en función del esfuerzo fiscal desarrollado por cada región y limitado a los servicios públicos educativos, sanitarios y sociales y, además, se garantiza el denominado principio de ordinalidad (artículo 206.5 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio), en virtud del cual debe respetarse la posición de Cataluña en términos de renta per capita antes y después de la puesta en marcha de mecanismos de nivelación. Igualmente relacionado con la solidaridad aparece la disposición adicional tercera del citado Estatuto de Autonomía, la cual establece que la inversión estatal en materia de infraestructuras en Cataluña se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación a la misma magnitud del conjunto del Estado para un período de siete años.

Téngase en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010 declara que el citado artículo 206.5 no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 13 de la Sentencia.

Sin embargo, la cuestión se ha complicado, al menos en lo que hace referencia a las inversiones estatales, las cuales han sido afrontadas en las posteriores reformas de los Estatutos de Autonomía de formas, siquiera, diversas. Al respecto, la disposición adicional tercera, apartado dos, de la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, utiliza el criterio poblacional para exigir que la inversión destinada a Andalucía sea, al menos, equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado para un período de siete años. Por su parte, la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón utiliza como criterio determinante de la inversión del Estado en materia de infraestructuras otros distintos de los anteriores como la superficie, los costes diferenciales de construcción derivados de la orografía, la condición de comunidad fronteriza o el equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas. Igualmente, la disposición transitoria novena de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía para las Illes Balears, prevé que la inversión del Estado, establecida atendiendo a la inversión media per capita en las Comunidades Autónomas de régimen común, tenga presentes los hechos diferenciales y excepcionales de esa Comunidad Autónoma con incidencia en la cuantificación de la inversión pública.

No es este el lugar adecuado para pronunciarse sobre la adecuación constitucional de dichas previsiones o la influencia que las mismas puedan tener sobre el modelo de financiación autonómica actualmente en negociación. Baste señalar, en cualquier caso, la cuestión que plantean todas estas previsiones es la relativa a la posibilidad de introducir limites o condicionantes no tanto a la función estatal de garantía de la solidaridad consagrada en el artículo 138 de la Constitución sino más bien al modo en que dicha garantía de solidaridad se hace efectiva, fundamentalmente a través de los mecanismos de financiación autonómica.

Ha de hacerse referencia al nuevo sistema de financiación autonómica establecido en el Acuerdo 6/2009 de 15 de julio alcanzado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera para reformar el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas con el objetivo de mejorar los servicios públicos que prestan a los ciudadanos y acortar las diferencias en financiación entre CCAA reforzando así la igualdad del sistema. Ese acuerdo se ha plasmado en dos leyes, la Ley Orgánica 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y ciudades con Estatuto de Autonomía y la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la L.O. 8/1980, de 22 de septiembre (LOFCA) que sigue manteniendo como principio que inspira la actividad financiera de las Comunidades Autónomas "la solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones que consagran los artículos segundo y los apartados uno y dos del ciento treinta y ocho de la Constitución."

Desde otro punto de vista, el principio de solidaridad se erige como principio inspirador de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, modificada por la Ley 2/2003, de 12 de marzo. Dicha Ley, es fruto del acuerdo unánime de los grupos parlamentarios que, como representantes legítimos del pueblo español quieren expresar su reconocimiento y solidaridad en orden a ofrecer a las víctimas del terrorismo la manifestación de profundo homenaje que merece su sacrificio.

Recuerde:

• El principio de solidaridad se materializa en instrumentos tales como el Fondo de Compensación Interterritorial (art.158.2 Constitución española) y las asignaciones de nivelación (art. 158.1 Constitución española).

• La solidaridad es un principio que trasciende lo meramente económico y se erige como principio inspirador de otras normas tales como la Ley 32/1999, de 8 de octubre de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, modificada por la Ley 2/2003, de 12 de marzo.

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