El surgimiento del concepto de gobierno y de oposición
Esta idea de tensión entre gobierno y oposición en tanto que alternativa al gobierno se encuentra de forma muy evidente en el sistema parlamentario británico. En los sistemas continentales, por el contrario, la idea de grupos parlamentarios difumina en cierta medida la tensión básica del sistema.
La idea de oposición surge en Inglaterra como alternativa al gobierno que cuenta con la confianza mayoritaria de la Cámara parlamentaria. Se trata de una evolución histórica que se remonta a la victoria definitiva del Parlamento sobre el Rey tras la "Glorious Revolution" de 1689. A partir de dicho momento, la evolución del régimen parlamentario se centró en el primer ministro encargado, junto con el gabinete, de dirigir la política del país.
El gabinete apareció por primera vez bajo Carlos I, que lo presidía, y que tenía como misión cumplir con las exigencias de la política absolutista de los Estuardo. Con Jorge I, a partir de 1714, se volvió a potenciar el gabinete pero, debido al poco interés de este monarca por la política inglesa, lo que se unía a su escaso conocimiento de la lengua inglesa, dicho gabinete no estaría ya presidido por el soberano, sino por su primer ministro.
La figura de primer ministro deriva del ministro favorito del rey, que existía ya bajo los Tudor. A partir del reinado de la Reina Ana (1702-1714), el primer ministro se consolidó como una figura central que no sólo sirve de canal de comunicación entre el Rey y sus ministros, sino también entre el Monarca y el Parlamento. Al mismo tiempo que el primer ministro asumía la presidencia permanente del gabinete, los ministros que lo conforman pasaron a ser elegidos por el primer ministro.
El primer ministro y lo que paulatinamente se convertirá en su gabinete debían contar, en un primer momento, con la doble confianza del Rey y de la Cámara de los Comunes para, paulatinamente, sólo exigirse la confianza de la Cámara. Durante el largo mandato (1721 a 1742) de Walpole como primer ministro, su gabinete gozaba de la confianza de la Cámara a través de la denominada "influencia de la Corona", que hacía eufemísticamente alusión a prácticas de soborno y compra de los votos de los miembros del Parlamento. Al perder la confianza de los Comunes, y al no contar tampoco con el apoyo del nuevo Monarca Jorge II, el propio Walpole tuvo que renunciar a su cargo en 1742. La necesidad de que el primer ministro ha de contar con la confianza de la Cámara se consolida definitivamente en 1834, cuando Guillermo IV revoca el gabinete liberal de Lord Melbourne, a pesar de que éste gozaba de la confianza de la Cámara, y lo sustituye por Peel al que deberá sin embargo cesar poco después, al encontrarse con la oposición radical de la Cámara.
A lo largo del siglo XVIII arraiga la idea de que el primer ministro ha de ser también miembro de la Cámara de los Comunes para así contar más fácilmente con su apoyo. Será en 1803 cuando, bajo el gobierno de Pitt el Joven, se formula de forma expresa, como resultado de esta evolución, el postulado de que el Rey ha de nombrar como primer ministro al líder del partido político mayoritario en la Cámara de los Comunes, para que la coincidencia entre legislativo y ejecutivo sea completa. El primer ministro, como líder del gobierno y líder del partido mayoritario en la Cámara se convierte así en la clave de bóveda del sistema británico, pues controla tanto el gobierno como el parlamento.
Es durante este mismo mandato de Walpole en el que se desarrolla la idea de "Leal Oposición al Gobierno de Su Majestad". Según cierta doctrina, la idea de oposición estaría vinculada a la figura de impeachment, que permitía a las Cámaras, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, acusar y juzgar por alta traición a los ministros del Rey, y que sería sustituida a lo largo del s. XVIII por la de responsabilidad "política" del primer ministro. La figura de la oposición sería así una traslación al ámbito político de la posición del acusador frente a la del defensor judicial ejercida por el gobierno respecto de su propia gestión. Oposición y gobierno retoman así, en el foro político parlamentario, los roles de la acusación y de la defensa propios de los tribunales de justicia.
El paso definitivo en la consolidación del sistema se dará con la libre alternancia en el cargo de primer ministro como consecuencia del cambio de la confianza del Parlamento. El primer caso de alternancia entre gobierno y oposición se produce con el nombramiento de Pitt el Joven como primer ministro, tras haber ejercido en la Cámara de los Comunes la oposición a Lord North, que dimite en marzo de 1782, como consecuencia de la aprobación por la Cámara de una moción que se oponía a la política gubernamental en las colonias americanas.
La idea de confrontación entre gobierno y oposición en el seno mismo de la Cámara era pues una realidad cuando adviene la democratización del régimen representativo mediante las leyes electorales de 1832 y 1867, que conceden la condición de elector a la mayor parte de la población masculina británica. Esta universalización progresiva del sufragio supuso un cambio radical en la maquinaria de los partidos políticos que, de meros partidos de notables con vínculos flexibles entre sus miembros tanto durante la campaña electoral como, tras resultar elegidos, en el Parlamento para encauzar el apoyo al gobierno o ejercer la oposición, se transforman en partidos de masas que imponen un programa y una disciplina comunes a los miembros que han recibido el patrocinio y apoyo del partido en su circunscripción.
La convención quiere que el Rey nombre como líder del gobierno, o primer ministro, al líder del partido mayoritario en la Cámara, liderazgo que le permite controlar a la vez al Gobierno y a la Cámara, no ya a través de la "influencia" de antaño, sino gracias al aparato del partido que, perfectamente engrasado, supone una formidable maquinaria al servicio del poder.
Es también habitual hacer referencia al sistema electoral británico como pieza clave del que deriva el bipartidismo y la confrontación entre los dos únicos partidos políticos con capacidad para formar gobierno. El sistema mayoritario en circunscripciones uninominales (que fueron binominales hasta finales del siglo XIX) sin duda favorece el bipartidismo, pero no es menos cierto que el sistema electoral y el sistema de partidos se alimentan mutuamente, de tal forma que el sistema de partidos preexistente, y que en Inglaterra surge como consecuencia de la confrontación entre gobierno y oposición desde mucho antes de alcanzarse el sufragio universal, condicionó, junto con otros elementos de naturaleza histórica, el establecimiento del sistema electoral. De hecho, durante los años 1920, el sistema de partidos no era tanto bipartidista como tripartidista, al obtener los conservadores, los liberales y los laboristas resultados electorales similares.
En derecho parlamentario británico la oposición conforma el "Gabinete en la Sombra" que, en tanto que "Leal Oposición al Gobierno de Su Majestad", se sienta, de forma simbólica, en los primeros bancos a la izquierda del Speaker, enfrente del Gobierno de su Majestad. La idea es que la oposición pueda asumir el Gobierno tan pronto como éste deje de tener la confianza de la Cámara de los Comunes. Para ello, el líder de la oposición nombra a un gabinete en la sombra entre diputados de su partido, con la finalidad de que ejerzan la responsabilidad de las distintas políticas sectoriales y que en la práctica actúan de portavoces del partido en esas mismas áreas de gobierno, frente a los jefes de los departamentos ministeriales correspondientes.
Dicho "Gobierno" tiene como cabeza visible al líder de la oposición que no es sólo mencionado en las Standing Orders, a los efectos establecidos más arriba, sino que goza desde 1937 de un estatus especial como alto cargo de la Cámara con remuneración específica. El líder de la oposición posee además especiales prerrogativas:
- a) Es, de alguna forma, la "sombra" del primer ministro y, como tal, es consultado en todas las decisiones importantes para el país;
- b) Posee la prioridad en la formulación de las preguntas orales al primer ministro, con el fin de manifestar lo más gráficamente posible la confrontación entre los dos polos de la política británica. El tiempo de preguntas al primer ministro (Prime Minister´s Question Time) se desarrolla durante media hora todos los miércoles a las 15 horas. Seis preguntas son siempre asignadas al líder de la oposición. Además, el líder de la oposición no está vinculado por la norma que exige que las preguntas sean formuladas por escrito con carácter previo, formulando así lo que se denominan "preguntas suplementarias";
- c) Es el líder de la oposición el que determina también el uso de los 17 días que le son otorgados por el Reglamento de la Cámara de los Comunes. Estos días se suelen utilizar para debatir mociones presentadas por la oposición.
Los sistemas parlamentarios basados en la idea de grupos parlamentarios
La evolución aquí descrita contrasta con la continental del sistema parlamentario que surge tras la Revolución francesa. La idea de Asamblea Nacional representante de una nación soberana y con poderes absolutos, similares a los ostentados por el Rey durante el Antiguo Régimen, limitó la posibilidad de que surgiera un concepto de gobierno fuerte e independiente. En el continente el gobierno pasará a depender, o bien del Rey, o bien de la Asamblea, siendo en cualquiera de los dos casos un ente poco definido, con competencias poco claras y en cualquier caso subordinado.
En el Reino Unido, el sistema político se articula sobre la base de un gobierno parlamentario fuerte, en torno a un primer ministro que ha de contar con la mayoría de la Cámara, y frente al que se alza la leal oposición al gobierno de Su Majestad. En el continente, por el contrario, la idea de gobierno es más difuminada, frente al cual, además, prevalece históricamente, bien la supremacía del Rey, bien la supremacía de una asamblea que representa la voluntad de la Nación. En este contexto, surgen, como consecuencia de la universalización del sufragio y su corolario, los partidos de masas, la necesidad de regular la composición de la asamblea en grupos partidistas más o menos fuertes.
Habrá que esperar al parlamentarismo racionalizado para que surja un gobierno cuyas funciones y competencias están claramente reconocidas y con clara primacía respecto del parlamento del que depende, sin embargo, para su confianza. La Ley Fundamental de Bonn, promulgada en 1949, de la que la española en este aspecto es clara deudora, recupera la idea de un gobierno fuerte que ha de contar con la confianza del parlamento.
El régimen de la oposición en España
Si a este parlamentarismo racionalizado le añadimos un sistema electoral que permite la consolidación de dos partidos estructurados que pueden gobernar con mayorías suficientes, vuelve a surgir la idea de confrontación entre el gobierno, apoyado por el grupo mayoritario en la Cámara, y la oposición, ejercida por el segundo grupo de la Cámara, que junto con el grupo que apoya al gobierno, es el único que cuenta con más de 100 diputados.
Por lo tanto, la tensión gobierno/oposición también existe en nuestro sistema parlamentario. Si bien en la Cámara de los Comunes está incorporada tanto en las Standing Orders como en la práctica parlamentaria de forma muy manifiesta, en España, por el contrario, la idea de oposición no tiene reflejo en el Reglamento de las Cámaras. Así, al igual que el grupo parlamentario no existe en las Standing Orders, la idea de oposición está ausente de nuestros Reglamentos parlamentarios.
En España, el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General general de Precedencias en el el Estado alude, a los únicos efectos protocolarios, al cargo de "Jefe de la Oposición". No existe ninguna otra norma que regule o reconozca el carácter específico del líder del partido más importante de la oposición.
En Cataluña, por el contrario, donde el sistema de partidos es diferente al existente en las Cortes Generales, la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno, regula la figura del jefe de la oposición, al que define de la siguiente forma: "es jefe o jefa de la oposición el diputado o diputada que ejerce la presidencia del grupo parlamentario de la oposición con mayor número de escaños en el Parlamento. El empate a escaños, si existe, se resuelve a favor del grupo que haya obtenido mayor número de votos en las elecciones".
Recuerde:
• En un sistema parlamentario, la función de la oposición es la de ejercer un efectivo control al Gobierno, para lo cual deberá contar con los medios necesarios. Asimismo, por su propia naturaleza, la oposición debe establecerse como una alternativa a la mayoría, en el caso en que el electorado decida dar su confianza y convertir a la minoría en mayoría capaz de conformar Gobierno.