Bienes comunales

¿Cuál es el origen de los bienes comunales?

Entrando en el concepto de bienes comunales, bajo tal denominación se sitúan distintos tipos de bienes que se ofrecen con diversas denominaciones e, incluso, con distintos regímenes jurídicos. Es posible, no obstante, encontrar en este conjunto de figuras de marcado carácter consuetudinario una serie de notas comunes que justifican un tratamiento unitario. Así, en cualquier bien comunal concurren, en todo caso, las siguientes características:

En primer lugar, lo que siempre y necesariamente hay en los comunales es una comunidad de aprovechamiento y disfrute, con independencia de que la propiedad de la cosa sea o no también común. Pese a que el artículo 2.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, señala terminantemente que "los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades Locales menores", es lo cierto que hubo comunales del Estado (el artículo 601 del Código Civil se refiere a ellos). También podía haber comunales de las provincias.

Y asimismo, comunales de las tradicionales y subsistentes comunidades de tierra; de varios municipios, a los que pertenece en común la cosa, aún cuando la comunidad no esté personificada. E incluso puede llegar a afirmarse la existencia de comunales en manos de particulares, en referencia a los bienes vecinales en mano común, si bien, aunque estamos también ante una manifestación del fenómeno histórico de la comunidad germánica de bienes, la titularidad completamente privada de estos bienes los sitúa como un fenómeno paralelo al de los comunales más que como un tipo específico de los mismos.

En segundo lugar, en los aprovechamientos de los bienes comunales el título de comunero deriva de la condición de vecino de algún lugar, concepto éste que no debe interpretarse siempre en el sentido de vecindad administrativa.

En tercer lugar, los bienes comunales son un ejemplo de comunidad germánica o en mano común, en donde no existen cuotas que puedan dividirse, lo que comporta un régimen jurídico caracterizado por su indivisibilidad y su inalienabilidad, y un peculiar régimen de aprovechamientos.

Por último, la existencia de una fortísima penetración del Derecho Administrativo en estas singulares formas de comunidad germánica de bienes, especialmente en los llamados comunales típicos, permite que pueda afirmarse de los mismos que son una figura exclusiva del Derecho Administrativo.

La singularidad de este tipo de bienes ha llevado consigo su constitucionalización y la fijación al máximo rango de sus tradicionales caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad, además de la inembargabilidad. También ha establecido la Constitución una reserva de Ley para su regulación y, lo que es muy destacable, para la fijación del régimen de su desafectación. En efecto, según el artículo 132 de la Constitución, "la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación".

Por su parte, el artículo 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, define los bienes comunales como aquellos "cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos" (el artículo 80.1 añade que los bienes comunales y demás bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles, y no están sujetos a tributo alguno). En el mismo sentido, el artículo 2.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales establece que "tienen la consideración de comunales aquellos bienes que, siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos". La Ley de Montes de 21 de noviembre de 2003 insiste en esta idea en su artículo 12, al disponer que "son de dominio público o demaniales e integran el dominio público forestal: b) Los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos".

La doctrina suele diferenciar entre los bienes comunales típicos, es decir, los regulados por la Ley de Régimen Local, cuya titularidad se atribuye a los Municipios o entidades locales menores, y el aprovechamiento a sus vecinos, y los atípicos, que encubren una riquísima variedad de fórmulas comunitarias y cuya regulación se encuentra en Leyes especiales, o es rigurosamente inexistente, apoyándose exclusivamente en la costumbre.

¿Cuál es la naturaleza de este tipo de bienes?

Se plantea si los bienes comunales son de dominio público o si constituyen un tipo especial, supuesto que no se trata de bienes patrimoniales de las administraciones locales.

Pese a la dicción de algunas normas, como el artículo 2.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, es dudoso que los comunales puedan ser calificados como bienes de dominio público. Es apreciable destacar que un propietario, como el municipal, que carece del derecho de aprovechamiento y de facultades de disposición resulta un propietario muy especial, hasta el punto de que la doctrina y la jurisprudencia coinciden en que se trata de una titularidad compartida entre el municipio y los vecinos, y de naturaleza jurídico-administrativa, de modo que el municipio es un mero titular teórico de los comunales, limitado y completado por un auténtico derecho real de goce de que disfrutan los vecinos.

Que no se trata de bienes de dominio público se evidencia porque la titularidad de los comunales no es exclusiva del municipio, sino compartida entre el municipio y los vecinos, y porque en el aprovechamiento de los comunales queda excluido el público en general (como es propio en los bienes de dominio público), siendo el aprovechamiento exclusivo, por definición, de los vecinos. No debe olvidarse, por otra parte, que la Constitución separa en el artículo 132 los bienes de dominio público y los comunales, con independencia de que los principios que inspiran a ambos sean los mismos. La especial naturaleza jurídica de los bienes comunales ha sido también destacada por el Tribunal Constitucional, que en Sentencia de 2 de febrero de 1981 señaló que los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el artículo 132.1 al reservar a la Ley la regulación de su régimen jurídico, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación.

¿Cómo es el aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales?

El aprovechamiento y disfrute de los comunales corresponde exclusivamente a los vecinos, que pueden ser de una Provincia, un Municipio o de una Entidad local formalmente constituida como tal, pero también puede corresponder a los vecinos de cualquier núcleo de población aunque no esté formalmente constituido en Entidad local, pudiendo ser muy diverso el contenido material de este tipo de aprovechamientos: pastos, maderas, leñas, caza, aprovechamientos de carácter agrícola, derecho de superficie, etc. Establece el artículo 18 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, que "son derechos y deberes de los vecinos: ... c) Utilizar de acuerdo con su naturaleza los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables".

No obstante el derecho de los vecinos al aprovechamiento de los bienes comunales, han de hacerse dos precisiones. En primer lugar, la mera inscripción en el padrón no convierte siempre y necesariamente en vecino a la persona empadronada, por lo menos desde la perspectiva del disfrute de los comunales, puesto que cuando la persona se ha inscrito en dicho registro sin residir habitualmente en el Municipio, la jurisprudencia ha admitido prueba en contrario capaz de desvirtuar la mera certificación del padrón, doctrina jurisprudencial perfectamente razonables para evitar aprovechamientos abusivos de los comunales por parte de personas residentes de hecho en otras localidades mediante la cumplimentación del mero trámite administrativo de inscripción en el padrón.

En segundo lugar, el artículo 75.4 del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece una excepción expresa al genérico derecho de aprovechamiento de los comunales por parte de los vecinos, al permitir a aquellos Ayuntamientos y Juntas vecinales en los que la costumbre o las ordenanzas locales tradicionalmente observadas viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera, exigir a los vecinos determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, como condición para participar en los aprovechamientos forestales indicados.

La pérdida de la condición de vecino acarrea el fin del derecho al aprovechamiento del bien comunal, salvo que dicho derecho se haya adquirido por el procedimiento de adjudicación mediante precio previsto en el artículo 75.3 del Texto Refundido de Régimen Local.

La cesión del aprovechamiento de los bienes comunales, con independencia del título que la justifique, debe ser aprobada por el Pleno de la Corporación correspondiente, requiriéndose para tal aprobación la mayoría absoluta del número legal de miembros de dicha Corporación. El modelo de explotación concreto de estos bienes se debe acordar conforme a las reglas del artículo 75 del Texto Refundido, desarrollado en los artículos 94 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. El artículo 75 establece un orden estricto de prioridad, que debe ser respetado por la Administración local a la hora de decidir la aplicable en cada caso.

La explotación comunal no debe confundirse con la utilización común propia de los bienes de dominio público, ya que se trata de un uso privativo de los vecinos, aunque esté abierto, en principio, a todas las personas que se ajusten al concepto de vecindad que esté establecido en la comunidad de que se trate.

Los bienes susceptibles de aprovechamiento comunal son muy diversos, pudiendo citarse los pastos, la explotación de recursos mineros de la Sección A de la Ley de Minas, la caza, la explotación agrícola, los aprovechamientos forestales, la recogida de plantas medicinales o de setas, o incluso, usos de carácter turístico. El régimen jurídico del aprovechamiento y disfrute se desarrolla en los artículos 94 a 108 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, de los que cabe destacar los siguientes:

1. Artículo 94 1. El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo.

2. Sólo cuando tal disfrute fuere impracticable se adoptará una de las formas siguientes: a) Aprovechamiento peculiar, según costumbre o reglamentación local, o b) Adjudicación por lotes o suertes.

3. Si estas modalidades no resultaren posibles, se acudirá a la adjudicación mediante precio.

2. Artículo 95 Cada forma de aprovechamiento se ajustará, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas, o a las que, cuando fuere procedente, apruebe el órgano competente de la Comunidad Autónoma, en cada caso, oído el Consejo de Estado o el órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiera.

3. Artículo 96 La explotación común o cultivo colectivo implicará el disfrute general y simultáneo de los bienes por quienes ostenten en cada momento la cualidad de vecino.

4. Artículo 97 La adjudicación por lotes o suertes se hará a los vecinos en proporción directa al número de personas que tengan a su cargo e inversa de su situación económica.

5. Artículo 98 1. La adjudicación mediante precio habrá de ser autorizada por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, y se efectuará por subasta pública en la que tengan preferencia sobre los no residentes, en igualdad de condiciones, los postores vecinos.

2. A falta de licitadores la adjudicación se podrá hacer de forma directa.

3. El producto se destinará a servicios en utilidad de los que tuvieren derecho al aprovechamiento, sin que pueda detraerse por la Corporación más de un 5 por 100 del importe.

6. Artículo 99 En casos extraordinarios, y previo acuerdo municipal adoptado por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, podrá fijarse una cuota anual que deberán abonar los vecinos por la utilización de los lotes que se les adjudiquen, para compensar estrictamente los gastos que se originen por la custodia, conservación y administración de los bienes.

7. Artículo 100 1. Si los bienes comunales, por su naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información pública, voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior aprobación por la Comunidad Autónoma.

2. Tales bienes, en el supuesto de resultar calificados como patrimoniales, deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola, otorgándose preferencia a los vecinos del municipio.

8. Artículo 101 Para la formación de los planes de ordenación y aprovechamiento de los bienes comunales, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 42 ("las Corporaciones locales observarán en la administración de su patrimonio las normas dictadas por los diversos órganos de la Administración Estatal o Autonómica en materia de su competencia para el mejor aprovechamiento o régimen de bosques, montes, terrenos cultivables u otros bienes, cualquiera que fuere su naturaleza").

9. Artículo 102 La cesión por cualquier título del aprovechamiento de bienes comunales deberá ser acordada por el Pleno de la Corporación, requiriéndose el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros.

10. Artículo 103 1. El derecho al aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales, en cualquiera de sus modalidades, corresponderá simultáneamente a los vecinos sin distinción de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el término municipal gozarán también de estos derechos.

11. Artículo 104 En los supuestos en que las Administraciones Públicas competentes en materia de reforma y desarrollo agrario adjudiquen bienes a las Corporaciones locales para que sean destinados a usos o aprovechamiento de carácter comunal, las competencias municipales deberán ejercitarse respetando las prescripciones específicas previstas en la legislación sectorial.

12. Artículo 105 Cuando la Administración competente adquiera fincas para acoger poblaciones trasladadas como consecuencia de la ejecución de obras públicas, el producto de la enajenación o expropiación de los bienes municipales de todas clases que resulten afectados se aplicará a los fines previstos en el párrafo 2 del artículo 96 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.

13. Artículo 106 Parte de los bienes comunales podrá ser acotada para fines específicos, tales como enseñanza, recreo escolar, caza o auxilio a los vecinos necesitados. La extensión de dichos cotos y su régimen jurídico peculiar deberá ajustarse a las previsiones de la legislación sectorial aplicable.

14. Artículo 107 Las Corporaciones locales podrán ejercer el derecho de tanteo en las subastas de pastos sobrantes de dehesas boyales y de montes comunales y patrimoniales, dentro de los cinco días siguientes al que se hubiere celebrado la licitación, con estas condiciones:

• a) Que acuerden la adjudicación en la máxima postura ofrecida por los concurrentes.
• b) Que sujeten a derrama o reparto vecinal la distribución del disfrute y el pago del remate.

15. Artículo 108 1. En los bienes de carácter forestal que, circunstancialmente y para favorecer su restauración arbórea, admitieran trabajos de descuaje y roturación, podrá autorizarse el aprovechamiento agrícola en estas condiciones:1ª Que la autorización sea temporal y se obtenga con ella la efectiva restauración y mejora arbórea del predio.2ª Que el cultivo se efectúe en forma directa por los autorizados o por quienes con ellos convivan en su domicilio.3ª Que el aprovechamiento sobre cualquier parcela en favor del mismo usufructuario no exceda de cinco años.

Finalmente, debe destacarse que el principal problema que vienen planteando las fórmulas tradicionales de aprovechamiento es su carácter antieconómico, por lo cual deben hoy intentarse nuevos usos comunales más eficaces y acordes con la evolución de la economía, tales como la agricultura de grupo, las cooperativas, o la creación de entidades ad hoc, que permitan a los vecinos una explotación más rentable. Resulta en consecuencia perfectamente razonable que la jurisprudencia haya admitido la legalidad de la adjudicación de los aprovechamientos forestales sobre un bien comunal no a los vecinos individualmente, sino a una Sociedad Vecinal de Maderas que explota el bien y reparte los beneficios obtenidos en metálico entre los vecinos (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 3 de enero de 2004, Rec. 494/2002).

¿Cómo es la afectación y desafectación de los bienes comunales?

1. Afectación de bienes a un aprovechamiento comunal

La afectación de estos bienes tiene menos importancia como medio de incremento de los mismos que como instrumento para evitar la usurpación por terceros de una propiedad difícilmente acreditable, por faltar el título o por ser el mismo muy discutible desde la perspectiva de las actuales normas civiles.

Una primera consideración que ha de tenerse en cuenta a la hora de plantearse la afectación de bienes a un aprovechamiento comunal es el hecho de que la afectación misma sólo procede a partir de propiedades de carácter privado, esto es, bienes que no sean propiedad de las Administraciones públicas o que, siéndolo, no tengan naturaleza demanial.

El dominio público no puede ser objeto de este tipo de afectación porque representa una operación contraria al principio de inalienabilidad propio del régimen jurídico de este tipo de bienes. Una hipotética afectación de un bien de dominio público al aprovechamiento comunal no sería nunca una mera mutación demanial ya que el nuevo uso no sería ni público ni de servicio público.

La afectación se puede producir por tres vías distintas:

• 1. Afectación expresa, mediante un procedimiento formal que culmina con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación local correspondiente. En el expediente deberá demostrarse que el cambio en la calificación jurídica de los bienes es acorde con el interés público.
• 2. Afectación tácita, cuando la Corporación y los vecinos adquieren conjuntamente por usucapión, de conformidad con las normas civiles, la propiedad de un bien que venía estando destinado a un uso comunal. Es importante destacar que la usucapión debe justificarse no sólo en la posesión por parte de la comunidad vecinal sino también en la realidad de la existencia de la vinculación que es propia de los bienes comunales con la Entidad local de que en cada caso se trate, porque, de otro modo, el bien podría ser adquirido por prescripción por los vecinos pero en concepto de bien en mano común o vecinal, quedando excluida la cotitularidad de la Entidad local.
• 3. La tercera forma de afectación es también una modalidad de la afectación tácita que se produce cuando un bien patrimonial (que ya pertenecía a la entidad local correspondiente) ha sido objeto de aprovechamiento comunal por un período de 25 años (artículo 8.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).

2. Desafectación de los bienes comunales

La inalienabilidad, característica recogida respecto a los bienes comunales en el artículo 132.1 de la Constitución Española, implica aquí que un bien no puede enajenarse mientras está afectado a un uso o aprovechamiento comunal, lo que supone, a su vez, que la enajenación sólo será posible si media previamente una desafectación. El régimen de desafectación de los comunales está condicionado por la doble titularidad propia de estos bienes, pudiendo afirmarse, con carácter general, que toda desafectación de un bien comunal exige la concurrencia de las voluntades de ambos cotitulares, exigencia ésta que, aunque no está afirmada expresamente en nuestra legislación de Régimen Local, es, sin embargo evidente.

Por lo tanto, salvo en los supuestos de expropiación forzosa, la desafectación de los comunales debe realizarse mediante procedimientos en los que la voluntad vecinal se manifieste con claridad en la línea de la desafectación. En este sentido, el artículo 78 del Texto Refundido de Régimen Local exige para proceder a un cambio de afectación de un bien comunal que haya dejado de ser utilizado como tal bien comunal durante un período de diez años. Es, por tanto, el no uso por parte de los vecinos de sus derechos de aprovechamiento lo que viene a justificar el posible inicio del procedimiento de desafectación.

La Ley impone además una importante limitación al destino futuro de esos bienes que han dejado de ser comunales: si el bien se califica como patrimonial y es susceptible de aprovechamiento agrícola, la Entidad local tiene la obligación de arrendarlo a quienes se comprometan a su explotación, otorgándose preferencia a la hora de optar por dicho arrendamiento a los vecinos del Municipio (artículo 78.2 del Texto Refundido de Régimen Local).

La Entidad no está obligada a proceder a la desafectación de los bienes comunales en desuso, atendiendo al tenor literal del artículo 78.1 del Texto Refundido, que simplemente establece que la Entidad local "podrá" desafectar.

También puede producirse la desafectación por acuerdo expreso entre la Corporación Local y los vecinos al objeto de ceder un bien comunal para una concentración parcelaria. Igualmente, tiene lugar la desafectación, implícita, cuando el bien sea objeto de expropiación forzosa.

¿Cómo es el régimen jurídico de los montes y la comunidad de pastos?

a) El régimen jurídico de los montes vecinales en mano común se contiene en la Ley de 11 de noviembre de 1980. en cuyo artículo 1 se dispone que regirán por esta Ley los montes de naturaleza especial que, con independencia de su origen, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas y vengan aprovechándose consuetudinariamente en mano común por los miembros de aquéllas en su condición de vecinos. Añade el artículo 2 que los montes vecinales en mano común son bienes indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, no estarán sujetos a contribución alguna de base territorial ni a la cuota empresarial de la Seguridad Social Agraria y su titularidad dominical corresponde, sin asignación de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate.

La comunidad regulará, por medio de estatutos, el ejercicio de los derechos de los partícipes, los órganos de representación de administración o de gestión, sus facultades, la responsabilidad de los componentes y la impugnación de sus actos, así como las demás cuestiones que estime pertinentes respecto al monte, dentro de los límites establecidos por las leyes.

La administración, disfrute y disposición de los montes vecinales en mano común corresponden exclusivamente a la respectiva comunidad propietaria, que tendrá plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines, incluido el ejercicio, tanto en vía judicial como administrativa, de cuantas acciones sean precisas para la defensa de sus específicos intereses.