Concentración parcelaria (Derecho Administrativo)

¿Qué es la concentración parcelaria?

La idea que subyace es la de que con el incremento del tamaño de una concreta explotación se optimizan los recursos de la misma, de forma que se obtiene una racionalización del capital, de los utensilios y de la fuerza de trabajo.

En España no ha sido posible aplicar este procedimiento con la misma intensidad en todo el territorio debido a cuestiones orográficas y de producción. De este modo, la concentración parcelaria ha sido más intensa en zonas llanas de campos abiertos y dedicadas, por ejemplo, al cultivo del cereal, que en zonas montañosas con árboles o viñas.

¿Cuáles son los antecedentes históricos?

Con un origen medieval, la concentración parcelaria surgió por la iniciativa de pequeños grupos de propietarios que alcanzaban voluntariamente acuerdos de intercambio de parcelas, sin una base legal y armónica que regulase el procedimiento. Por ello, para la legalización del nuevo estado de la propiedad se acudía a un funcionario de la administración o a una persona entendida en la materia.

Posteriormente, al aumentar las superficies de actuación y complicarse el proceso, debido al mayor número de propietarios y parcelas afectadas, cada país acometió un proceso de reglamentación con el objeto de dotar el procedimiento de una base jurídico-legal, técnica y administrativa que ofreciese las máximas garantías a los propietarios involucrados y al resto de la colectividad.

Ya en nuestro país, no es hasta la Segunda República cuando se inicia un proceso de reforma de la política agraria (Ley de Bases de la Reforma Agraria de 1932) cuyo objetivo se centra en la modernización agrícola al evidenciarse que la agricultura española presenta un retraso frente a los países de nuestro entorno.

Posteriormente, mediante la Ley de 20 de diciembre de 1952 se crea el Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural (ya desaparecido) con el objeto de acometer una reforma que aleje el estancamiento de la producción agrícola en España y permita un desarrollo agrario que garantice no sólo el propio abastecimiento y la elevación de las rentas del sector sino también la creación de excedentes.

Es a partir de la aprobación del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, cuando se encomienda al denominado Instituto Nacional de Concentración Parcelaria, hacer viables las explotaciones agrícolas.

Con la aprobación de la Constitución Española de 1978 la competencia es asumida por las diferentes Comunidades Autónomas que, paulatinamente, van dictando sus propias leyes.

Finalmente, con la entrada de España en la actual Unión Europea se promulga la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, que entre otros extremos contiene el régimen de las unidades mínimas de cultivo, dirigido a impedir el fraccionamiento excesivo de fincas rústicas derogando parcialmente la regulación de 1973.

¿Cuáles son los objetivos?

La lógica del sistema deviene al considerar que las parcelas de reducidas dimensiones tienen una relación de aprovechamiento inferior, debido a que el esfuerzo económico y material es, en ocasiones, idéntico al que precisa una parcela muy superior y de la que se obtiene un rendimiento mayor en proporción a la inversión realizada o, dicho de otro modo, el objetivo se ciñe a la rentabilización de las explotaciones agrarias y a elevar el nivel de vida de quienes las cultivan.

El Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario, explicita en su artículo 173 que la concentración parcelaria tendrá como primordial finalidad la constitución de explotaciones de estructura y dimensiones adecuadas, a cuyo efecto, y realizando las compensaciones entre clases de tierras que resulten necesarias, se procurará:

• a) Adjudicar a cada propietario, en coto redondo o en el menor número posible de fincas de reemplazo, una superficie de la misma clase de cultivo y cuyo valor, según las bases de la concentración, sea igual al que en las mismas hubiera sido asignado a las parcelas que anteriormente poseía.
• b) Adjudicar contiguas las fincas integradas en una misma explotación, aunque pertenezcan a distintos propietarios.
• c) Suprimir las explotaciones que resulten antieconómicas o aumentar en lo posible su superficie.
• d) Emplazar las nuevas fincas de forma que pueda ser atendida del mejor modo su explotación desde el lugar en que radique la casa de labor, o la vivienda del interesado, o su finca más importante.
• e) Dar a las nuevas fincas acceso directo a las vías de comunicación, para lo que se modificarán o crearán los caminos precisos.

¿Cuál es el procedimiento?

Conforme a lo establecido en el Decreto 118/1973, de 12 de enero (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario), el procedimiento puede ser iniciado de oficio por la Administración o a petición de la mayoría de los propietarios de la zona para la que se solicite la mejora, o bien de un número cualquiera de ellos a quienes pertenezcan más de las tres cuartas partes que la superficie a concentrar.

Deberán acreditarse las razones de utilidad pública que justifiquen la concentración.

Una vez incoado el expediente, se inicia un proceso de recogida de datos e información que permita establecer, con carácter provisional, las Bases de la Concentración, de tal modo que, tras su publicación, puedan incorporarse aquellas observaciones que los interesados puedan estimar oportunas.

Una vez aprobadas las Bases de la Concentración se publicará el Decreto de Concentración, momento a partir del cual la administración realizará los trabajos e investigaciones necesarias para determinar la situación jurídica de las parcelas comprendidas en el perímetro de la zona a concentrar. Las tierras aportadas a la concentración se agruparán por clases según su productividad y cultivo, asignándose a cada clase un valor relativo al efecto de llevar a cabo compensaciones cuando resulten necesarias.

Posteriormente, se procede a la preparación del Proyecto de Concentración, que constará de un plano que refleje la nueva distribución de la propiedad, de una relación de propietarios en la que, con referencia al plano, se indiquen las fincas que en un principio se asignan a cada uno, y de otra, la relación de las servidumbres prediales que en su caso hayan de establecerse según las conveniencias de la nueva ordenación de la propiedad.

Durante el período de encuesta, los interesados pueden formular las observaciones o sugerencias que estimen oportunas. Terminada la encuesta, la administración acordará la nueva ordenación de la propiedad, introduciendo en el Proyecto sometido a encuesta las modificaciones que de la misma se deriven y determinando las fincas de reemplazo que han de quedar afectadas por los gravámenes y situaciones jurídicas que recaían sobre las parcelas de procedencia.

Finalmente, el Acuerdo de Concentración se ajustará estrictamente a las Bases, teniéndose en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante. Antes de que sea firme el "Acuerdo de Concentración", los interesados podrán proponer permutas de fincas de reemplazo, que serán aceptadas siempre que, a juicio de la administración, no haya perjuicio para la concentración.

Firme el Acuerdo, la administración extenderá y autorizará el Acta de Reorganización de la propiedad, donde se relacionarán y describirán las fincas resultantes de la concentración o fincas de reemplazo, con las circunstancias necesarias para la inscripción de las mismas en el Registro de la Propiedad, previa protocolización notarial.

Se consignarán también en este documento los derechos distintos del dominio existentes sobre las antiguas parcelas, o parcelas de procedencia, que impliquen posesión de las mismas y la finca de reemplazo sobre la que hayan de recaer tales derechos, determinada por los interesados o, en su defecto, por la administración competente, relacionándose asimismo los demás derechos reales y situaciones jurídicas que hayan podido ser determinados en el período de investigación y la finca sobre la que hayan de establecerse. Se consignarán igualmente los derechos reales que queden constituidos sobre las fincas de reemplazo en garantía de obligaciones contraídas con la administración con ocasión de la concentración.

En el ámbito de la Administración del Estado, conforme a la disposición adicional segunda del Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, se establecen ciertas particularidades para la toma de posesión e inscripción de las fincas procedentes de concentraciones parcelarias en las que se asignen a la Administración General del Estado fincas de reemplazo de otras carentes de titular.

Finalmente, la reciente jurisprudencia sostiene que, pese a la existencia de un procedimiento especial en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, que solo contempla la publicación de las "Bases de Concentración" y no su notificación individual, resulta exigible, de conformidad con lo dispuesto con carácter general en la normativa del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, la notificación individual incluso del acuerdo de aprobación de las bases provisionales de la "Concentración Parcelaria", a fin de que se puedan impugnar y formular las peticiones que se estimen pertinentes (sentencias del TS, Sala 3.ª, de 26 de mayo 2009, Rec. 3935/2007, y de 3 de junio de 2009, Rec. 5551/2007).

¿Qué es el principio de compensación?

En virtud del principio de compensación debe haber un equilibrio entre las fincas aportadas al procedimiento (fincas de procedencia) y las nuevas fincas que se asignan al propietario (fincas de reemplazo), previa deducción de las aportaciones necesarias para las obras comunitarias y públicas, de modo tal que éstas no sean superiores al incremento de valor alcanzado por las fincas resultantes.

Los respectivos decretos de concentración parcelaria concretan -dentro del marco fijado por las correspondientes normas autonómicas- los límites de las eventuales diferencias de valor entre las parcelas de procedencia y las fincas de reemplazo.