¿Qué objetivo tiene la audiencia del interesado?
Constituye un trámite inexcusable en todos aquellos casos en que haya riesgo de indefensión para los interesados y que se regula en el artículo 105.c) de la Constitución, que establece cómo la ley regulará el procedimiento a través del cual los actos administrativos deben producirse, sin que en ningún caso pueda omitirse el trámite de audiencia del interesado, con lo cual, en dicho precepto constitucional se establece que la ley regulará dicho procedimiento.
La regulación general de la audiencia del interesado se contiene también en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) y, en materia de recursos, en el artículo 118 LPACAP, se establece una regla especial sobre esta materia.
Indica el citado artículo 82 LPACAP que, instruidos los procedimientos administrativos e inmediatamente antes de redactarse la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados que en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince pueden alegar y presentar los documentos que estimen oportunos.
La Ley, en el apartado 4 del artículo 82 LPACAP, establece que se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Desde el punto de vista de la Administración, constituye la audiencia una potestad reglada y no discrecional, puesto que es lo cierto que, en el caso de la audiencia del procedimiento, esa libertad de apreciación se limita a determinar si la omisión del trámite puede provocar la indefensión del interesado.
Desde el punto de vista del interesado, representa una carga en la medida en que el derecho de audiencia es una de las facultades de tener que estar y pasar por las consecuencias negativas de su no ejercicio, por cuanto que el interesado es libre de atender o no al requerimiento que le hace la Administración de darle audiencia en el expediente que se le pone de manifiesto para que alegue lo que a su derecho convenga.
¿En qué fases se divide?
La llamada audiencia del interesado puede descomponerse para su estudio en cuatro momentos o fases:
- 1º Acuerdo de iniciación de trámite y notificación del mismo:
El plazo que se da a los interesados no será ni inferior a diez días ni superior a quince (artículo 82.2 LPACAP), y el lugar donde ha de ser examinado el expediente ha de conocerse por los interesados, con expresión de las horas durante las cuales tendrá su examen.
El deber del personal al servicio de la Administración es atender a los interesados que acuden a examinar el expediente a los efectos prevenidos en el artículo 75 LPACAP.
- 2º Puesta de manifiesto del expediente:
El expediente se pondrá de manifiesto a los interesados una vez haya sido instruido, o inmediatamente antes de redactarse dicha propuesta.
Sobre este punto, destaca la jurisprudencia del Tribunal Supremo que el principio básico de que nadie puede ser condenado sin ser oído, ofrece modalidades administrativas por su sencillez y naturaleza, puesto que constituye el cauce primero en el recurso ordinario con la finalidad esencial de evitar la indefensión, siendo evidente que el trámite de audiencia no puede ser posterior al acto de terminación del procedimiento.
- 3º Examen del expediente:
Durante el plazo señalado, los interesados examinan el expediente y toman cuantas notas juzguen oportunas a fin de preparar el escrito de alegaciones, teniendo lugar en la oficina o dependencia del órgano ante el que se tramita el recurso.
- 4º Formulación de alegaciones:
A la vista de las actuaciones que obran en el expediente, los interesados deducen escrito de alegaciones, al que pueden acompañar los documentos y justificantes que estimen pertinentes, a tenor del artículo 82.2 LPACAP.
¿Qué consecuencias produce?
El artículo 82.3 LPACAP, establece que, si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar documentos o justificantes, se tiene por realizado el trámite.
Lo normal es que cuando se da audiencia al interesado, éste formule las alegaciones, pero puede ocurrir que el interesado opte por dejar transcurrir el plazo sin presentar escrito ni documento de ninguna clase y en este supuesto, se tiene por realizado el trámite.
Indefensión
Cuando se produce la omisión del trámite de audiencia imputable a la Administración, lo lógico es anular las actuaciones para evitar la producción de indefensión y el problema estriba en ver cuándo se ha producido la indefensión.
La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha ido manteniendo gran flexibilidad, entendiendo que la garantía y el encuadramiento procesal del principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, ofrece determinadas modalidades administrativas que constituyen el cauce primero señalado para el desarrollo en los sucesivos recursos, evitando la causación de indefensión (sentencias, entre otras, STS30 de noviembre de 1995, STS 5 de noviembre de 2001 Rec. 3734/1996, STS 17 de junio de 2002, Rec. 2355/1998).
De todas las consecuencias más graves que se derivan de la omisión del trámite de audiencia al interesado, es la indefensión formal y material la que puede determinar la anulabilidad del acto, uniéndose a ello la circunstancia de que la notificación defectuosa del trámite de audiencia sólo es invalidante si produce indefensión.
Entre las novedades que incorporó en su día la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se halla la figura del asesor del interesado a la hora de comparecer en el expediente administrativo, que puede serlo cualquier persona con título o sin él y la aceptación de su presencia junto al interesado impone a la Administración la obligación de también informar al interesado en presencia de su asesor, que puede comunicarse con el interesado durante el desarrollo de la actuación y ello con absoluta libertad, de forma pública o con la reserva que uno y otro considere necesario. Este derecho se recoge ahora en el artículo 53.1 g) LPACAP.
Asimismo, el interesado, asistido de asesor, puede examinar el expediente si ese es el momento de la presencia del interesado en la oficina administrativa y solicitar las aclaraciones y explicaciones necesarias.
En definitiva, el asesor como técnico acompaña al interesado y puede actuar como un alter ego del interesado que lo presenta.
Información pública
El órgano al que corresponde la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, puede acordar un periodo de información pública y desde este punto de vista, en alguna ocasión se ha subrayado por la doctrina científica la distinta naturaleza entre la audiencia y la información pública en la condición conocida o no del sujeto y en el carácter individual o colectivo de los intereses afectados, ya que la información pública tiene una finalidad fundamental que es la de poner en conocimiento de posibles interesados la existencia de un procedimiento administrativo que ha sido iniciado a instancia de otros interesados o de oficio por parte de la Administración.
Es cierto que ambos trámites, el de información pública y el de audiencia tienen por finalidad la formulación de alegaciones, pero también existen diferencias, puesto que las alegaciones en uno y otro caso no son de la misma clase, ya que la audiencia y la información pública tienen de común el ser actividades de aportación de datos al constituir alegaciones de los interesados, pero se diferencian en que mientras la audiencia pertenece a las alegaciones conclusivas, la información pública pertenece a la especie de las alegaciones de introducción o a las alegaciones de fijación.
En todo caso, la omisión del trámite de audiencia cuando es elemento esencial en los procedimientos que así lo determinan, constituye un vicio que determina la anulación del mismo, pues es trámite esencial que da lugar también a indefensión de los posibles interesados.
Procedimiento sancionador
La indefensión en la doble perspectiva, material y formal, adquiere especial relevancia en los procedimientos administrativos sancionadores, en donde son de aplicación las garantías del proceso penal con ciertas modulaciones al ámbito administrativo sancionador, en coherencia con la sentencia constitucional de 8 de junio de 1981, que así lo recuerda al establecer las garantías fundamentales de audiencia y defensa en el procedimiento, de forma que la causación material del vicio de ausencia de audiencia del interesado, puede constituir vicio sustancial y no meramente formal de la tramitación procedimental.
¿Qué interpretación aporta la jurisprudencia?
El trámite de audiencia ha constituido en la jurisprudencia un elemento determinante de validez del procedimiento, habiéndose interpretado como requisito de observancia obligatoria (Sentencia TS de 13 de mayo de 1948), de extraordinaria importancia (Sentencia TS de 4 de marzo de 1947), requisito necesario (Sentencia TS de 25 de abril de 1950), requisito cardinal (Sentencia TS de 2 de marzo de 1931), requisito sustancial (Sentencia TS 11 de julio de 1932), requisito fundamental (Sentencia TS de 12 de febrero de 1951), requisito capital (Sentencia TS 13 de enero de 1905) y la más reciente jurisprudencia ha reconocido la universalidad del principio, puesto que forma parte inherente de nuestro ordenamiento jurídico administrativo, de forma que en la práctica los Tribunales, sin llegar a la degradación del principio, procuran atemperarlo en su funcionalidad a la razón de su existencia, despojándolo de toda consideración dogmática y conectándolo con otros principios, como son los de economía procesal, celeridad, eficacia, etc.
La clase de la armonización de todos esos principios nos da la finalidad del primero de ellos, que no es otra que la salvaguarda de la garantía del administrado frente a la actuación administrativa, de forma que cuando esa garantía se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades en el procedimiento.
En suma, es bien sabido el reconocimiento del Tribunal Supremo por la esencialidad del trámite de audiencia de los interesados, vinculado a los derechos de contradicción y defensa cuya infracción debe ser revisada y corregida en sede jurisdiccional como vulneración del artículo 105.c) de la Constitución y del artículo 82 LPACAP (antiguo artículo 84 de la Ley 30/1992), considerándose en la reiterada jurisprudencia de dicho Tribunal que debe entenderse subsanado el defecto de falta de audiencia previa del particular cuando éste tiene suficiente oportunidad de defensa en vía administrativa, cuando utiliza la vía judicial y cuando afirma en plena consonancia con la interpretación que se expone que se considera subsanada la audiencia previa por la posterior interposición de los correspondientes recursos en vía administrativa y jurisdiccional.
Para el Tribunal Constitucional la indefensión que se prohíbe en el artículo 24.1 de la Constitución no nace de la sola y simple infracción que la indefensión con relevancia jurídico-constitucional produce, cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa y el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado, pues la Constitución, en el artículo 24.1, no protege en situaciones de simple indefensión formal, sino en supuestos de indefensión material en los que se produce razonablemente perjuicios al recurrente, sin olvidar que los principios de economía procesal y de seguridad jurídica, abonan también la tesis de una posible retroacción de actuaciones y la eliminación de ésta cuando, de producirse, daría lugar a una mera repetición de las mismas sin alteración de los términos del debate.
En suma, el carácter esencial de la audiencia del interesado es un medio para la efectividad del ejercicio de derecho de defensa, que no puede contemplarse al margen de su propia instrumentalidad, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la indefensión sólo está justificada cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar los pertinentes medios de prueba para la defensa de los derechos e intereses legítimos en los términos que reconoce el artículo 24 de la Constitución y reitera la doctrina del Tribunal Constitucional al distinguir las referidas indefensiones materiales y formales.
Recuerde que…
- • El plazo que se da a los interesados no será ni inferior a diez días ni superior a quince (artículo 82.2 LPACAP).
- • El artículo 82.3 LPACAP establece que, si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar documentos o justificantes, se tiene por realizado el trámite.
- • La consecuencia más grave que se deriva de la omisión del trámite de audiencia al interesado, es la indefensión formal y material la que puede determinar la anulabilidad del acto. La notificación defectuosa del trámite de audiencia sólo es invalidante si produce indefensión.
- • El trámite de información pública tiene como finalidad poner en conocimiento de posibles interesados la existencia de un procedimiento administrativo que ha sido iniciado a instancia de otros interesados o de oficio por parte de la Administración.