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Derecho de acceso a la función pública

DERECHO DE ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA

Funcionarios públicos y personal

PRINCIPIOS RECTORES DEL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO

Principio de igualdad

El artículo 23.2 de nuestra Constitución reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. De este modo, el derecho a acceder a puestos funcionariales se erige en un modo de participación de los ciudadanos en las Instituciones públicas, conectado con los principios que, según el artículo 103 de la Constitución Española, deben regir el funcionamiento y la organización de la Administración.

De conformidad con el artículo 103.3 de la Constitución Española, el acceso a la función pública atenderá a los principios del mérito y capacidad. Aunque esta exigencia no figura en el artículo 23.2 de la Constitución Española, la necesaria relación recíproca entre ambos preceptos, que una interpretación sistemática no puede desconocer, autoriza a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarios para aspirar a los distintos cargos y funciones públicas, el artículo 23.2 de la Constitución Española impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, de manera que pudieran considerarse también violatorios del principio de igualdad todos aquellos que, sin esa referencia, establezcan una diferencia entre españoles. Ni el legislador se encuentra respecto de la Constitución Española en una situación análoga a la que la Administración ocupa respecto de la Ley, ni, aunque así fuera, puede negarse un amplio margen de libertad, tanto al legislador, como a la Administración, para dotar de contenido concreto en cada caso a conceptos indeterminados como son los de mérito y capacidad

El derecho a tomar parte en el procedimiento (selectivo o electivo) que ha de llevar a la designación y el posterior derecho a esta misma, sólo nace de las normas legales o reglamentarias que disciplinan, en cada caso, el acceso al cargo o función en concreto. Lo que, como concreción del principio general de igualdad, otorga el artículo 23.2 a todos los españoles es un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la jurisdicción ordinaria, y en último término ante el Tribunal Constitucional, toda norma o toda aplicación concreta de una norma que quiebra la igualdad. La remisión que el propio precepto hace a las Leyes obliga a entender, en consonancia con los datos que ofrece la experiencia, que la igualdad se predica sólo de las condiciones establecidas para el acceso a cada cargo o función, no a todos ellos, y que, por tanto, pueden ser distintos los requisitos o condiciones que los ciudadanos deben reunir para aspirar a los distintos cargos o funciones, sin que tales diferencias (posesión de determinadas titulaciones, edad mínima o máxima, antigüedad mínima en otro empleo o función, etc) puedan ser consideradas lesivas a la igualdad. La exigencia que así considerada en sus propios términos deriva del artículo 23.2 de la Constitución Española es la de que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos y funciones públicas y, entre tales reglas, las convocatorias de concursos y oposiciones, se establezcan en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas, pues tales referencias son incompatibles con la igualdad.

Ahora bien, el artículo 23.2 de la Constitución Española reconoce expresamente en su último inciso que la ley puede sujetar el acceso a funciones públicas a determinados requisitos, por lo que el derecho fundamental que en él se consagra no es un derecho indiscriminado, sino de configuración legal, dentro siempre del respeto a los principios y preceptos constitucionales. De este modo, el derecho no se lesiona si la exigencia de los requisitos establecidos con carácter general por las leyes se aplica motivadamente con criterios razonables y en términos de generalidad que excluyan toda idea de discriminación personal o que supongan, por parte de la Administración, restricciones innecesarias para el ejercicio de este derecho fundamental, debiendo prevalecer en todo caso la interpretación más favorable a la efectividad de aquél. Por otro lado, el artículo 23.2 no reconoce un derecho a ocupar cargos y funciones públicas, sino simplemente la prohibición de que el legislador pueda regular el acceso a tales cargos y funciones en términos discriminatorios. La igualdad que puede ser invocada ante los Tribunales y, en su caso, ante el Tribunal Constitucional, es la que, restablecida, permitiría abrir las vías que el Ordenamiento Jurídico dispone para el acceso a cargos o funciones públicas a favor de la persona para quien dichas vías se cerraron de modo irregular, pero no para oponerse al reconocimiento público del derecho fundamental ajeno.

De conformidad con los artículos 53.1 y 149.1.1 de la Constitución Española, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho constitucional de acceso a las funciones públicas del artículo 23.2 está reservada a una ley general del Estado. En la actualidad, dicha regulación se halla plasmada en los artículos 55 y siguientes del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante TREBEP). Asimismo, el derecho a la igualdad en esta concreta materia comprende a todos los servidores públicos y actúa en el acceso a la función pública y a lo largo de la duración de la relación funcionarial.

El órgano competente, estatal o autonómico, puede determinar la cualificación técnica que deben tener los que, en la respectiva Administración, hayan de prestar servicios, pero sólo puede establecer diferencias en razón de que la capacitación técnica sea la adecuada a la naturaleza de las tareas a realizar y con carácter general, es decir, por la posesión de determinados conocimientos o titulación y nunca atendiendo al procedimiento seguido para adquirirlos o al centro donde fueron adquiridos, pues todos los títulos de cada nivel, ciclo o especialidad tienen el mismo valor.

Si bien la edad es una de las circunstancias comprendidas en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española en cuanto a la exclusión de tratos discriminatorios, al ser un elemento diferenciador hace que no todo puesto público esté abierto a ser ocupado por cualquier persona, cualquiera que sea su edad, siendo legítima la decisión legislativa que, atendiendo a ese elemento diferenciador y a las características del puesto de que se trate, fije objetivamente límites de edad para acceder a ciertos puestos, siempre que ello no obedezca a una presunción de una menor capacidad, sino a otras razones objetivas y constitucionalmente aplicables.

En general, las llamadas "pruebas restringidas" para el acceso a la función pública han de considerarse como un procedimiento proscrito por el artículo 23.2 de la Constitución Española, sin perjuicio de que en determinados casos excepcionales la diferencia de trato establecida en la ley pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria, al aparecer esa diferenciación como un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se encuentra la propia eficacia de la Administración Pública. Así ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 27/1991, de 14 de febrero.

Por otra parte, la publicación de las convocatorias de acceso ha de ser lo suficientemente eficaz para que se cumplan los fines y principios del procedimiento de selección y, desde el punto de vista de los aspirantes al empleo público, para servir al acceso en condiciones de igualdad a la función pública. Esta convocatoria debe provocar la concurrencia y facilitar la divulgación, pero dentro de estos criterios, su instrumentación no es necesariamente única.

Un caso especial es el de acceso a los cargos o puestos públicos de naturaleza política, no elegidos directamente por los electores, donde no es exigible un trato de igualdad, ya que pertenece a la esencia de la democracia representativa la distinción entre mayoría y minoría y la ocupación, por la primera, de los puestos de dirección política. De este modo, no hay discriminación si para proveer tales cargos públicos de naturaleza política se da preferencia a los correligionarios, siempre que no exista una norma que lo impida (Sentencia del Tribunal Constitucional 163/1991, de 18 de julio).

Principios de mérito y capacidad

Implican estos principios la carga, para quien quiere acceder a una determinada función pública, de acreditar las capacidades, conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que se aspira. No obstante, la doctrina del derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad (artículo 23.2 de la Constitución Española) y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad (artículo 103.3 de la Constitución Española) recibe una importante precisión al afirmarse que aquel derecho y estos valores constitucionales operan con distinto rigor e intensidad según se trate del acceso a la función pública o del desarrollo o promoción de la carrera administrativa, ya que, siendo el derecho recogido en el artículo 23.2 un derecho de configuración legal, puede la Administración legítimamente dentro de los concursos para la provisión de vacantes o puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública, y acreditados, por tanto, los requisitos de mérito y capacidad, tener en cuenta otros criterios distintos que no guarden relación con éstos, en atención a una mayor eficacia en la organización de los servicios o a la protección de otros bienes constitucionales.

El legislador tiene un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección funcionarial y en la decisión de los méritos y capacidades a tomar en consideración, libertad sólo limitada por la necesidad de no crear desigualdades arbitrarias, en cuanto sean ajenas, no referidas o incompatibles con los principios que se analizan. Ello supone, no sólo la imposibilidad de que la ley limite el acceso a personas determinadas, sino que la capacidad, y especialmente los méritos a tener en cuenta, han de estar también en relación con la función a desempeñar, no pudiendo fijarse en atención a personas concretas. Igualmente, la efectividad del artículo 23.2 de la Constitución Española, en relación con el artículo 103, exige asegurar la competencia técnica o científica de los miembros que tengan que resolver el procedimiento de selección.

Resulta evidente que todo mérito crea la posibilidad de que se conozca a priori quién lo ostenta, pero ello no autoriza a pensar que se tome en cuenta para favorecer a ciertas personas, salvo que ese mérito carezca de fundamentación objetiva. De este modo, el tratamiento jurídico distinto de diversos grupos de funcionarios o de candidatos a un procedimiento de selección puede existir siempre que tenga una justificación objetiva y razonable, tanto por la causa que lo motiva como por la naturaleza de las medidas distintas.

En este sentido, nuestro Tribunal Constitucional no ha considerado irrazonable fijar como mérito para acceder a unas plazas de nivel superior el estar ocupando otras de nivel inferior (Sentencia 50/86, de 23 de abril) o el llevar ciertos años prestando servicios en un determinado tipo de centro donde han de cubrirse vacantes, como reconocimiento de una experiencia (Sentencia 67/89, de 18 de abril) o la exigencia de haber permanecido cierto tiempo en servicio activo en un Cuerpo concreto para poder presentarse a un concurso de traslado (Sentencia 84/87, de 29 de mayo) o, en general, el considerar como mérito la antigüedad (Sentencia 67/89, de 18 de abril). En definitiva, los conceptos de mérito y capacidad no impiden el reconocimiento o evaluación del mérito consistente en el tiempo efectivo de servicios prestados con anterioridad, pero sin que este tiempo efectivo de servicios pueda convertirse en título de legitimación exclusivo que permita el acceso a la función pública de carácter permanente (Sentencia 27/91, de 14 de febrero).

Es más, la consideración de los servicios prestados no es ajena a los conceptos de mérito y capacidad del artículo 103.3 de la Constitución Española, ya que el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad del aspirante para desarrollar una función o empleo público y suponer además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados por la Administración convocante (Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2000). El problema de igualdad no se suscita por la consideración como mérito de los servicios prestados sino por el hecho de constituir un requisito necesario para poder participar en el concurso, por la relevancia cuantitativa que pueda atribuir la convocatoria a dichos servicios o por operar doblemente, en distintas fases del procedimiento de selección.

En todo caso, conviene recalcar que el legislador y la propia Administración tienen un amplio margen de libertad para dotar de contenido concreto en cada caso a un concepto jurídico indeterminado como es el de mérito y capacidad.

Otros principios rectores

El artículo 55.2 del TREBEP relaciona una serie de principios que, igualmente, son de preceptiva observancia en los procedimientos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas. A saber:

  • 1. Publicidad de las convocatorias y de sus bases, garantizando la difusión efectiva de éstas entre los potenciales candidatos a las plazas.
  • 2. Transparencia, que debe predicarse tanto de la sustanciación del proceso selectivo como de la actividad de los órganos de selección, sin perjuicio del carácter reservado de las deliberaciones de éstos.
  • 3. Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección. Ahora bien, como ya declarase la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/83, de 25 de octubre, la regulación de la composición de los Tribunales para el acceso a la función pública no tiene que ser única, siempre que se respeten ciertas coordenadas, como la capacidad de sus miembros para que su juicio sea libre y la preparación técnica suficiente de los mismos.
  • 4. Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
  • 5. Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
  • 6. Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

REQUISITOS GENERALES DE ACCESO

Para poder participar en los procesos selectivos, el artículo 56 del TREBEP exige la concurrencia de los siguientes requisitos:

  • a) Tener la nacionalidad española, sin perjuicio de la posibilidad de acceder al empleo público que se reconoce, no sin ciertos límites, a los nacionales de otros Estados.
  • b) Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas.
  • c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación forzosa. Sólo por ley podrá establecerse otra edad máxima, distinta de la edad de jubilación forzosa, para el acceso al empleo público.
  • d) No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las Administraciones Públicas o de los órganos constitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o para ejercer funciones similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sido separado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no hallarse inhabilitado o en situación equivalente ni haber sido sometido a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en los mismos términos el acceso al empleo público.
  • e) Poseer la titulación exigida.

Por lo que hace al conocimiento de las lenguas propias de las Comunidades Autónomas, la norma advierte de que las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, deberán prever la selección de empleados públicos debidamente capacitados para cubrir los puestos de trabajo en las Comunidades Autónomas que gocen de dos lenguas oficiales.

Asimismo, podrá exigirse el cumplimiento de otros requisitos específicos que guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas y las tareas a desempeñar. En todo caso, habrán de establecerse de manera abstracta y general.

Urge puntualizar que existe un importante número de empleados públicos que se rigen por su legislación específica, siéndoles de aplicación directa las normas del Estatuto Básico del Empleado Público cuando aquélla expresamente así lo disponga. Entre ellos, cabe mencionar al personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los Órganos Estatutarios de las Comunidades Autónomas, Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia, personal militar de las Fuerzas Armadas, personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, personal retribuido por arancel, personal del Centro Nacional de Inteligencia y personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito.

MENCIÓN ESPECIAL DE ALGUNOS DE LOS REQUISITOS DE ACCESO

Se va a examinar, a continuación, algunos de los requisitos generales de acceso a la función pública antes relacionados.

Capacidad funcional

Por lo que hace a la necesaria posesión de la capacidad funcional para el desempeño de las tareas, hemos de comenzar señalando que la discriminación, tal como es prohibida por el artículo 14 de la Constitución Española impide la adopción de tratamientos globalmente entorpecedores de la igualdad de trato o de oportunidades de ciertos grupos de sujetos, teniendo dicho tratamiento su origen en la concurrencia en aquéllos de una serie de factores diferenciadores que expresamente el legislador considera prohibidos, por vulnerar la dignidad humana. No siendo cerrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el artículo 14 de la Constitución Española, es claro que la minusvalía física puede constituir una causa real de discriminación. Precisamente porque puede tratarse de un factor de discriminación con sensibles repercusiones para el empleo de los colectivos afectados, tanto el legislador como la normativa internacional han legitimado la adopción de medidas promocionales de la igualdad de oportunidades de las personas afectadas por diversas formas de discapacidad, que, en síntesis, tienden a procurar la igualdad sustancial de sujetos que se encuentran en condiciones desfavorables de partida para muchas facetas de la vida social en las que está comprometido su propio desarrollo como personas. De ahí la estrecha conexión de estas medidas, genéricamente, con el mandato contenido en el artículo 9.2 de la Constitución Española, y, específicamente, con su plasmación en el artículo 49. Lógicamente, la legitimidad constitucional de medidas de esta naturaleza, equiparadora de situaciones sociales de desventaja, sólo puede ser valorada en el mismo sentido global, acorde con las dimensiones del fenómeno que trata de paliarse, en que se han adoptado, adecuándose a su sentido y finalidad. Por ello no resulta admisible un argumento que tiende a ignorar la dimensión social del problema y de sus remedios, tachando a éstos de ilegítimos por su impacto desfavorable, sobre sujetos individualizados en los que no concurren los factores de discriminación cuyas consecuencias se ha tratado de evitar. De este modo, y como aclara la Sentencia del Tribunal Constitucional 269/94, de 3 de octubre, la reserva porcentual de plazas en una oferta de empleo, destinadas a un colectivo con graves problemas de acceso al trabajo, no vulnera el artículo 14 de la Constitución Española, siendo por tanto perfectamente legítimo desde la perspectiva que ahora interesa, y que además constituye un cumplimiento del mandato contenido en el artículo 9.2 de la Constitución Española, en consonancia con el carácter social y democrático del Estado (artículo 1.1).

La regulación vigente sobre el particular (artículo 59 del TREBEP) prevé que en las ofertas de empleo público se reserve un cupo no inferior al siete por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad, considerando como tales las definidas en el apartado 2 del artículo del artículo 4 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, siempre que superen los procesos selectivos y acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las tareas, de modo que progresivamente se alcance el dos por ciento de los efectivos totales en cada Administración Pública.

La reserva del mínimo del siete por ciento se realizará de manera que, al menos, el dos por ciento de las plazas ofertadas lo sea para ser cubiertas por personas que acrediten discapacidad intelectual y el resto de las plazas ofertadas lo sea para personas que acrediten cualquier otro tipo de discapacidad.

Por otra parte, cada Administración Pública adoptará las medidas precisas para establecer las adaptaciones y ajustes razonables de tiempos y medios en el proceso selectivo y, una vez superado dicho proceso, las adaptaciones en el puesto de trabajo a las necesidades de las personas con discapacidad.

Edad

En cuanto al requisito de la edad, hemos dicho más arriba que la prohibición de discriminación, enunciada con carácter general en el artículo 14 de la Constitución Española, y concretamente en cuanto al acceso y a la permanencia en los cargos y en las funciones públicas, en el artículo 23.2, responde a uno de los valores superiores que según la Constitución han de inspirar el Ordenamiento Jurídico español, el valor de la igualdad (artículo 1.1). El derecho a la igualdad tiene así un carácter general que comprende a los servidores públicos y actúa, en el acceso a la función pública, y a lo largo de la duración de la relación funcionarial, de modo que los ciudadanos no deben ser discriminados para el empleo público o una vez incorporados a la función pública. La edad no es de las circunstancias enunciadas normativamente en el artículo 14, pero no ha de verse aquí una intención tipificadora cerrada que excluya cualquiera otra de las precisadas en el texto legal, pues en la fórmula del indicado precepto se alude a cualquier otra condición o circunstancia personal o social, carácter de circunstancia personal que debe predicarse de la edad; de modo que la edad dentro de los límites que la Ley establece para el acceso y la permanencia en la función pública es una de las circunstancias comprendidas en el artículo 14 y en el artículo 23.2, desde la perspectiva excluyente de tratos discriminatorios. Pero sería equivocado inferir de aquí que todo funcionario, desde el momento del acceso a la función pública y en tanto no se haya operado la extinción conectada a la edad de jubilación, tiene abiertas, cualquiera que sea su edad, las posibilidades de ocupar cualquier puesto de la organización pública, pues, por el contrario, en cuanto la edad es en sí un elemento diferenciador, será legítima una decisión legislativa que, atendiendo a ese elemento diferenciador, y a las características del puesto de que se trate, fije objetivamente límites de edad que suponga, para los que la hayan rebasado, la imposibilidad de acceder a estos puestos (Sentencia del Tribunal Constitucional 75/83, de 3 de agosto).

Titulación

El artículo 56 del TREBEP fija también como requisito general de acceso al empleo público la posesión de la titulación exigida. Nos hallamos ante una exigencia directamente vinculada a la ordenación de los recursos humanos de las Administraciones Públicas en sectores profesionales que presentan como denominador común, precisamente, la titulación demandada para su acceso a ellos. En este sentido, el artículo 76 del TREBEP clasifica los cuerpos y escalas funcionariales en diferentes grupos, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos.

Conocimiento de la lengua propia autonómica

Entrando en el análisis del requisito del bilingüismo cooficial, debemos partir de que la Constitución, en su artículo 3, proclama el principio de cooficialidad lingüística, que no obsta al reconocimiento del castellano como lengua española oficial del Estado, con la consiguiente obligación, impuesta a todos los españoles, de conocerla, y el no menos consiguiente derecho a usarla. Como dijo el Tribunal Constitucional en Sentencia 82/1986, de 22 de junio, es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos (sin perjuicio de que en ámbitos específicos, como el procesal, y a efectos concretos, como evitar la indefensión, las Leyes y los tratados internacionales permitan también la utilización de lenguas no oficiales por los que desconozcan las oficiales). Ello implica que el castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español. En virtud de lo dicho, al añadir el número 2 del mismo artículo 3 que las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, se sigue asimismo que la consecuente cooficialidad lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración central y de otras instituciones estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la cooficialidad de otras lenguas españolas el territorio, independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes públicos.

En directa conexión con el carácter del castellano como lengua oficial común del Estado español en su conjunto, está la obligación que tienen todos los españoles de conocerlo, que lo distingue de las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, pero respecto a las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación. Ello quiere decir que sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él, la presunción de que todos los españoles lo conocen. Si es inherente a la cooficialidad el que, en los territorios donde exista, la utilización de una u otra lengua por cualquiera de los poderes públicos en ellos radicados tenga en principio la misma validez jurídica, la posibilidad de usar sólo una de ellas en vez de ambas a la vez, y de usarlas indistintamente, aparece condicionada, en las relaciones con los particulares, por los derechos que la Constitución y los Estatutos les atribuyen, por cuanto vimos también que el artículo 3.1 de la Constitución Española reconoce a todos los españoles el derecho a usar el castellano, y los Estatutos de Autonomía, ya sea de un modo expreso o implícitamente, el derecho a usar las dos lenguas cooficiales en la correspondiente Comunidad o parte de ella. En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística, el uso por los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía.

Por su parte, el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 1 de marzo de 1986) se mostró inicialmente contrario a la inserción, en los procedimientos de selección, del requisito del conocimiento de las lenguas cooficiales para el acceso al empleo público en las Comunidades Autónomas en que aquéllas existían, entendiendo que la consideración de tal requisito generaba desigualdad respecto de los aspirantes desconocedores de dichas lenguas. Posteriormente, el Alto Tribunal acepta como exigencia de acceso al empleo público el conocimiento de la lengua cooficial, si bien sólo respecto de puestos de trabajo que lleven aparejado un trato directo con los ciudadanos, garantizándose, de esta manera, el derecho de éstos a hacer uso de la misma en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

El Tribunal Constitucional, en Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, asegura que una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales y estatutarios lleva, por una parte, a considerar el conocimiento de la lengua propia de la Comunidad como un mérito para la provisión de vacantes, pero, por otra, a atribuir el deber de conocimiento de dicha lengua a la Administración autonómica en su conjunto, no individualmente a cada uno de sus funcionarios, como modo de garantizar el derecho a usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva Comunidad. A su vez, la ya citada Sentencia 82/1986 recuerda que nada se opone a que los poderes públicos prescriban, en el ámbito de sus respectivas competencias, el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como un mérito entre otros (como expresamente se prevé) el nivel de conocimiento de las mismas: bien entendido que todo ello ha de hacerse dentro del necesario respeto a lo dispuesto en los artículos 14 y 23 de la Constitución Española, y sin que en la aplicación del precepto legal en cuestión se produzca discriminación. Finalmente, la Sentencia 46/1991, de 28 de febrero, marca un verdadero hito en la cuestión que se analiza, al sostener que no debe entenderse la exigencia de conocimiento del catalán un requisito "ad extra", independiente del mérito y capacidad acreditadas, sino, al igual que cualquier otro conocimiento o condición exigida para el acceso a la función pública, una exigencia con cuya acreditación se da satisfacción a dichos principios constitucionales, en la medida en que se trata de una capacidad y un mérito que ha de acreditarse y valorarse en relación con la función a desempeñar, y por tanto guarda la debida relación con el mérito y capacidad, tal como impone el artículo 103 de la Constitución Española. La razonabilidad -continúa el Alto Tribunal- de valorar el conocimiento del catalán como requisito general de capacidad, aunque variable en su nivel de exigencia, viene justificada por diversos motivos. En primer lugar debemos mencionar el carácter del catalán como lengua de la Administración de la Generalidad, junto con el castellano, ambas de uso preceptivo; que son válidas y eficaces las actuaciones administrativas hechas en catalán; y que los particulares gozan del derecho de usar el catalán en sus relaciones con la Administración. Además, se trata de un requisito justificado y equitativo también en función de la propia eficacia de la Administración autónoma (artículo 103.1 de la Constitución Española), por lo que resulta constitucionalmente licito exigir, en todo caso, un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente su trabajo en la Administración autonómica, dado el carácter cooficial del idioma catalán en Cataluña (artículo 3.2 de la Constitución Española) y dada también la extensión del uso del catalán en todo el territorio de la Comunidad Autónoma.

Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000 recoge con claridad la doctrina legal vigente sobre la materia:

  • a) El principio general sigue siendo el de que pueda valorarse como mérito no eliminatorio el conocimiento de las lenguas españolas diferentes del castellano.
  • b) Para concretas y determinadas plazas, los poderes públicos competentes pueden darle dicho carácter a la prueba de conocimiento del idioma cooficial de la respectiva Comunidad Autónoma.
  • c) La finalidad de esta excepción al principio general es la de proveer a la presencia en la Administración de personal de habla de lengua vernácula, como modo de garantizar el derecho a usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva Comunidad.
  • d) La apreciación del cumplimiento de esta concreta finalidad obliga a considerar discriminatoria la mencionada exigencia cuando se imponga para cubrir plazas que no estén directamente vinculadas a la utilización por los administrados de las lenguas de su Comunidad Autónoma, debiendo reservarse para aquellas en las que la imposibilidad de utilizarla les pueda producir una perturbación importante en su derecho a usarla cuando se relacionan con la Administración, lo que a su vez implica la necesidad de valorar en cada caso las funciones que sean competencia de la plaza que pretenda cubrirse, así como el conjunto de funcionarios a los que corresponda un determinado servicio, de manera que en las que se aprecie la concurrencia de la perturbación mencionada, pueda garantizarse que alguno de los funcionarios habla el idioma peculiar de la Comunidad, todo ello matizado por la vigencia del deber constitucional de conocer el castellano, que el artículo tercero de nuestra Norma Suprema impone a todos los españoles.
  • e) Cuando no medie alguna de estas circunstancias, sigue siendo plenamente aplicable la constante tesis jurisprudencial que considera discriminatoria la exigencia del conocimiento de los idiomas de las Comunidades Autónomas con carácter obligatorio, expreso o implícito.

Puntualizando la Sentencia del Alto Tribunal de 26 de enero de 2000 que las circunstancias referidas en las letras a), b), c) y d) pueden estimarse normalmente concurrentes en aquellas zonas en las que exista un notable predominio de la población que utilice normalmente su lengua vernácula en sus relaciones con la Administración. Ahora bien, la exigencia de conocimiento de la lengua cooficial como requisito de acceso al empleo público ha de estar subordinada al principio de proporcionalidad que proclama el artículo 103 de la Constitución, puesto que sería contrario al derecho de igualdad en el acceso a la función pública exigir un nivel de conocimiento de la lengua cooficial que no guarde relación con las necesidades que demande el puesto cuya cobertura se convoca.

Recuerde

• El artículo 23.2 de la Constitución reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

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