Estatuto de Autonomía

¿Qué es un Estatuto de Autonomía?

El Estatuto de Autonomía es, de acuerdo con el artículo 147 de la Constitución española"la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma", esto es, la norma a través de la cual se hace efectivo el principio de descentralización territorial del poder que informa nuestra Constitución, en particular su Título VIII.

De la regulación de este último se constata que las Comunidades Autónomas se configuran como entes de clara naturaleza política dotados de instituciones y poderes propios y, por tanto, con la correlativa capacidad de instrumentar políticas propias en sus ámbitos de competencia.

Los Estatutos de Autonomía tienen una naturaleza dual pues son, a la vez que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, parte integrante del ordenamiento jurídico estatal al revestir la forma de Ley Orgánica y ser aprobadas por las Cortes Generales. Como tales se encuentran subordinados a la Constitución, norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, lo que supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución.

El Estatuto de Autonomía se aprueba en forma de Ley Orgánica, pero se trata de un tipo específico y singular de norma jurídica no reconducible sin más a la categoría de Ley Orgánica, cuyo procedimiento de elaboración, aprobación y reforma difiere del que se ha de seguir en el caso de los Estatutos. De esta forma las relaciones entre el Estatuto de Autonomía y las restantes Leyes orgánicas se regulan según criterios de competencia material.

En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le estén subordinadas, en cuanto sometidas jerárquicamente a ese Estatuto pues se trata de normas de rango inferior cuya validez depende, entre otros factores, de su conformidad con el mismo. Este carácter de norma de cabecera del ordenamiento autonómico se ve reforzado por la especial rigidez con la que los Estatutos están dotados, rigidez derivada de su especial procedimiento de elaboración y reforma.

¿Cuál es el contenido de los Estatutos?

La Constitución ha establecido un contenido mínimo o necesario de los Estatutos de Autonomía, que resulta ser el derivado del artículo 147 de la Constitución.

Junto a este contenido necesario existe otro adicional, también derivado directamente de la Constitución, esto es, de otros preceptos constitucionales que prevén que los Estatutos de Autonomía regulen determinados aspectos ajenos a los incluidos en el artículo 147.2 de la CE (así, el art. 3.2 de la CE, art. 4.2 de la CE, art. 69.5 de la CE, art. 145.2 de la CE, art. 149.1.29 de la CE, art. 152.1 de la CE, art. 152.3 de la CE y art. 156.2 de la CE, y disposiciones adicionales primera y cuarta de la CE).

En cuanto a cuál pueda ser ese contenido adicional a añadir al constitucionalmente exigible debemos distinguir entre los derechos públicos subjetivos que pueden establecerse y regularse en los Estatutos de Autonomía de otros posibles contenidos.

Entre los primeros se encuentran dos supuestos: cuando es la propia Constitución en alguno de sus preceptos la que expresamente lo habilita, como es el caso de las lenguas cooficiales en aquellos territorios en que existen y cuando es consecuencia directa de las propias instituciones que se regulan en los Estatutos como es el caso del derecho de sufragio activo y pasivo para la elección de la Asamblea Legislativa correspondiente.

Respecto a los otros posibles contenidos, los mismos han de cumplir una exigencia previa como es la de estar conectados con las específicas previsiones constitucionales relativas al contenido de los Estatutos, previsiones constitucionales de las que dos resultan ser, a estos efectos, particularmente relevantes. Se trata de la referencia a la organización institucional propia del artículo 147.2.c) de la CE y de la contenida en la letra d) del mismo precepto constitucional, en relación con las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución.

De acuerdo con lo primero, los Estatutos podrán incluir previsiones relativas a las funciones de los poderes e instituciones autonómicas, tanto en su dimensión material como organizativa.

En cuanto a lo segundo, nada impide que el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, les impongan, de modo directo, criterios o directrices para su ejercicio o que lo hagan, de modo indirecto, mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares. Sin embargo, su valor será, el de mandatos al legislador y restantes poderes públicos autonómicos, imponiéndoles prescripciones que son vinculantes para los mismos. De esta suerte dichas previsiones han de reunir dos características determinantes para poder apreciar su conformidad con la Constitución: deberán estar conectados con una materia atribuida como competencia por el Estatuto y necesitan para adquirir plena eficacia ser plasmados en la correspondiente norma autonómica que lleve a la práctica el contenido de la directriz, mandato u objetivo.

¿Cuál es el procedimientos de elaboración?

En todo caso, la Constitución prevé dos procedimientos para la elaboración y aprobación de los Estatutos, y hasta cuatro sistemas de acceso, pudiéndose distinguir un procedimiento ordinario, un procedimiento especial, y dos procedimientos extraordinarios.

En el procedimiento ordinario, los Estatutos se configuran como una ley orgánica que se tramita por las Cortes Generales, en la que las especialidades en su tramitación se centran en las dos fases previas, de iniciativa autonómica y de iniciativa legislativa propiamente dicha.

La primera es una decisión que sólo podía ser tomada según el artículo 143.1 de la Constitución por las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes; por los territorios insulares y por las provincias con entidad regional histórica. Además la iniciativa correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Por su parte, la iniciativa legislativa se caracteriza por que el proyecto de Estatuto debía ser necesariamente elaborado, conforme al artículo 146, por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas para ser elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Junto al procedimiento ordinario, la Constitución estableció un régimen especial destinado a las Comunidades denominadas coloquialmente "históricas" Este régimen está regulado en el artículo 151 de la CE de forma más compleja que el ordinario: La iniciativa autonómica ofrece una doble modalidad, la primera, sumamente sencilla, reservada a las Comunidades «históricas», es decir, a Cataluña, País Vasco y Galicia, y consistente en el acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de su órgano preautonómico colegiado superior (Disposición Transitoria 3.ª de la CE). Mientras que la segunda, prevista para el resto de Comunidades es bastante compleja y consiste, según el artículo 151.1 de la CE, en que además de ser acordada por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, se requería también el acuerdo de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y que dicha iniciativa fuese además ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciese una ley orgánica.

Los dos procedimientos extraordinarios, son de un lado, el previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, que autoriza a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, a «autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial». Bajo esta fórmula, el constituyente quería aludir a la posibilidad de otorgar un Estatuto de Autonomía a las ciudades de Ceuta y Melilla, aprobados en 1995.

El segundo supuesto es el de Navarra. Bajo la rúbrica de la Disposición Adicional 1.a, que, declara amparar «los derechos históricos de los territorios forales», la regulación del régimen foral navarro se llevó a cabo por un procedimiento extraordinario que dio lugar a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que, aunque formalmente no es un Estatuto de Autonomía, posee el mismo contenido y desempeña la misma función que éstos.

¿Cómo son los procedimientos de reforma?

El artículo 147.3 de la CE realiza una sucinta referencia a esta cuestión, estableciendo que la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, requiriendo, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica.

A ello ha de unirse la previsión del artículo 152.2 de la CE, el cual exige, para la reforma de los Estatutos aprobados mediante el procedimiento del artículo 151 de la Constitución, la celebración de un referéndum aprobatorio.

De esta manera, es posible distinguir, en principio dos procedimientos de reforma, el primero, derivado del artículo 147.3 de la CE, aplicable a todas las Comunidades Autónomas, salvo Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco, a las que resulta de aplicación la exigencia de referéndum ya mencionada. Aún en este último caso, los correspondientes Estatutos de Autonomía establecieron dos procedimientos de reforma en función de la parte del Estatuto que resultará afectada de tal forma que, en aquellas modificaciones estatutarias que tuvieran por objeto la simple alteración de los poderes de la Comunidad Autónoma y no quedaran afectadas las relaciones con el Estado, extremo éste que ha de ser apreciado por las Cortes Generales, se requiere la celebración de un referéndum y la aprobación de la reforma mediante una Ley Orgánica.

En todo caso, la iniciativa de la reforma corresponde al Parlamento autonómico, a propuesta en su caso de un determinado número de sus miembros, al Gobierno autonómico o a las Cortes Generales. Dicha propuesta requiere la aprobación del Parlamento autonómico por la mayoría prevista en el propio Estatuto, así como de las Cortes Generales mediante la correspondiente Ley Orgánica. Una especialidad a resaltar es la prevista en los artículos 222 y 223 del vigente Estatuto de Cataluña que reconocen la iniciativa al 20 por ciento de los Ayuntamientos que representen ese mismo porcentaje de población, así como a 300.000 ciudadanos con derecho a voto.

La cuestión de las reformas estatutarias ha regresado al primer plano en los últimos años y así, tras el rechazo del denominado "Plan Ibarretxe", se puso en marcha, entre otros, el complejo proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. La cuestión de la reforma de los Estatutos de Autonomía dista mucho de ser pacífica, siendo frecuente el recurso de los mismos ante el Tribunal Constitucional.