Resolución administrativa

¿Cuál es su función?

La resolución es el acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo, decidiendo todas las cuestiones que en el mismo se susciten.

En efecto, dispone el artículo 84 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) que podrán fin al procedimiento, entre otros actos, la resolución, caracterizándose esta porque esa terminación del procedimiento se produce de manera directa decidiendo las cuestiones que se hubiesen suscitado; a diferencia de otros medios en los que esa terminación se produce por una decisión del propio interesado, cuando se trata de procedimiento iniciados a su instancia, como es el desistimiento y la renuncia, sin que se decida sobre la cuestión suscitada en el mismo procedimiento; o aquellas otras en que la posibilidad de celebrar una cuerdo o convenio permite la terminación del procedimiento sin necesidad de decidir la cuestión que se hubiese plateado.

En cuanto que el procedimiento administrativo debe concluir por la resolución, resulta necesaria para poder ponerle fin y dictar el acto que con el mismo se pretendía. De esa exigencia se deja constancia en el artículo 21 de la LPACAP, cuando declara que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación; estableciendo el mismo precepto y los siguientes las consecuencias de la falta de resolución que es, en caso de omisión, la figura del silencio.

Supuesto especial que excluye esa obligación de resolver, es el de los procedimientos en que se llega a "pacto o convenio" entre Administración e interesado en que, conforme a lo que se dispone en el artículo 21 LPACAP, no se dictará resolución porque será ese pacto o convenio el que pondrá fin al procedimiento sin necesidad de resolución alguna al respecto. También se exceptúan de esta obligación los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

En la misma exigencia de la efectividad de la resolución, se establece en el artículo 88.5 de la LPACAP, que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso; exigencia de pronunciamiento que debe vincularse al carácter de plenitud del Ordenamiento Jurídico, en cuanto obliga al órgano competente a buscar en el sistema de fuentes del Ordenamiento que se contiene en el artículo 1 del Código Civil, la norma en virtud de la cual deba resolverse la cuestión plateada.

Bien es verdad que esa necesidad de la decisión no comporta necesariamente que deba accederse a lo solicitado por el interesado que promovió el expediente, tan siquiera que en los procedimientos iniciados de oficio deba terminarse con una resolución que acoja el motivo por el cual fue iniciado, porque precisamente el procedimiento lo que pretende es determinar las condiciones para adoptar la decisión que proceda conforme a las normas aplicables.

No se trata en tales casos que al modo en que ocurre en la inadmisibilidad en los procesos contencioso-administrativos, la decisión deje imprejuzgado el derecho material que se solicita o la potestad que se ejercita, sino que en el caso de la resolución lo que se declara es que el derecho, no la petición, resulta contraria al Ordenamiento o es manifiestamente carente de fundamento.

Supuesto diferente es cuando la resolución ponga fin al procedimiento de una manera anormal, es decir, sin llegar a decidir sobre las cuestiones planteadas y que originaron el inicio del procedimiento, como serían los supuestos de renuncia, caducidad, pérdida sobrevenida del objeto o prescripción en los que, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la LPACAP, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

¿Cuáles son los requisitos para dictar la resolución?

Siendo la resolución el acto por el cual se pone fin al procedimiento, deberá dictarse como el último de los trámites del mismo una vez que se ha concedido el trámite de audiencia a los interesados tras la práctica de las pruebas y formulada la propuesta de resolución por el instructor con elevación del procedimiento con su propuesta, al órgano encargado de resolver y que, normalmente, será el que acordó la iniciación del procedimiento.

En cuanto al plazo para dictarse la resolución, la LPACAP no establece plazo expreso para que la misma se dicte cuando el procedimiento pasa a esa fase final del procedimiento, una vez que se eleva el mismo por el instructor al órgano competente para resolver con la propuesta de resolución, si bien deberá entenderse que ese plazo está sometido al principio de celeridad que como principio rige en todo el procedimiento.

De manera indirecta sí debe estimarse que ese plazo está condicionado porque, siendo la resolución el acto que pone fin al procedimiento, deberá dictarse antes de que transcurra el plazo máximo fijado para toda su tramitación. En este sentido debe señalarse que el artículo 21.2 de la LPACAP, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, añadiendo el precepto que este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea; así pues será necesario que exista una Ley, con ese rango formal, la que señale un plazo superior al establecido en el precepto.

Así pues, la resolución deberá dictarse antes de que, en el cómputo total del procedimiento, transcurra el plazo máximo establecido para su tramitación.

Para el cómputo del plazo general o los especiales que pudieran establecerse en la forma señalada, se dispone en el precepto citado que, en los procedimientos iniciados de oficio, dicho plazo comienza desde la fecha de la resolución de iniciación del procedimiento; en los iniciados a instancia de parte, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el Registro del órgano competente para su tramitación.

El plazo general para dictar la resolución puede suspenderse, y será relevante para computar la fecha límite en que haya de dictarse la resolución, en los siguientes supuestos (artículo 22.1 de la LPACAP):

• a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido.
• b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
• c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
• d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del informe. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
• e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
• f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
• g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, hasta que la Administración tenga constancia del mismo.

El artículo 22.2 de la LPACAP, establece además tres supuestos en los que la suspensión del plazo para dictar resolución es automática:

• a) Cuando la Administración que tiene que resolver requiera a otra para que anule un acto que entiende que es ilegal y que condiciona la decisión, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• b) Cuando se decida la realización de actuaciones complementarias previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
• c) Cuando los interesados promuevan la recusación, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.

Al margen de los supuestos de suspensión del plazo para resolver en los casos previstos, el artículo 23 de la LPACAP, permite que se pueda acordar la ampliación del plazo por resolución motivada cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21 LPACAP, pudiendo ampliarse dicho plazo hasta un máximo del plazo fijado normalmente para dictar la resolución.

En relación con la forma en que ha de dictarse la resolución, no se imponen requisitos especiales por el legislador, debiendo estarse a los requisitos generales de los actos administrativos. Conforme a ese régimen general, la resolución puede ser expresa o presunta, en virtud de silencio administrativo.

De manera concreta se dispone expresamente en el artículo 88.3 de la LPACAP, que la resolución deberá ser motivada, exigencia que ha de ponerse en relación con la exigencia general de la motivación de los actos, regulada en el artículo 35 de la LPACAP, que refiere la motivación a la sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho en los casos que expresamente se dispone en dicho precepto.

¿Qué cuestiones decide la resolución?

Se dispone en el artículo 88.1 de la LPACAP, que la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. En cuanto que acto que pone fin al procedimiento, y teniendo en cuenta que éste tiene por objeto dictar actos administrativos a instancias de los interesados o que deban ser dictados de oficio por la Administración, la resolución es el acto por el cual se deciden todas aquellas cuestiones que se han suscitado por los particulares o que la Administración esté obligada a decidir o declarar directamente por imponérselo la norma que regula sus potestades.

Pero como señala el precepto, la resolución deberá decidir sobre todas las cuestiones que haya plateado quien inste el procedimiento, pero también todas aquellas cuestiones que se hayan suscitado en la tramitación del procedimiento, bien hayan sido expresamente suscitadas por las partes una vez iniciado, bien hayan surgido con ocasión de cualquier actuación llevada a cabo a lo largo del mismo.

Esa posibilidad de tener que decidir en la resolución cuestiones no directamente suscitadas por las partes que actúan como interesados, puede dar lugar a que esos interesados puedan verse sorprendidos con una decisión que no han planteado, porque la Administración está obligada a resolver aun cuando no haya sido suscitada expresamente por ella o incluso contra su oposición.

Para evitar esa situación, que puede generar indefensión al interesado, se dispone en el artículo 88.1 LPACAP antes citado que: cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. Ello supone que en tales supuestos ha de abrirse un nuevo trámite de alegaciones, con posibilidad de pruebas y subsiguientes alegaciones sobre las practicadas, en aquellos casos en que la cuestión sobre la que deba decidirse no hay petición de parte.

Pese a esa posibilidad de resolver cuestiones no plateadas por las partes, y como consecuencia del principio de congruencia, se impide que en los procedimientos de oficio la resolución pueda agravar la situación inicial del interesado.