guiasjuridicas.es - Documento
El documento tardará unos segundos en cargarse. Espere, por favor.
Derecho Urbanístico

DERECHO URBANÍSTICO

Contratos públicos
Contratación pública
Urbanismo y vivienda

I. CONCEPTO

Se puede definir el Derecho Urbanístico como la rama del Ordenamiento jurídico, de dimensión fundamental aunque no exclusivamente administrativa, que se ocupa de la regulación jurídica del fenómeno social de los asentamientos de la población en el espacio físico, comprendiendo las siguientes materias:

  • Regulación del régimen del suelo, correspondiéndole al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo (básicamente, la ciudadanía, la iniciativa privada en actuaciones urbanísticas y la propiedad del suelo)
  • La Ordenación del Territorio: tradicionalmente la rama jurídica Derecho urbanístico ha acaparado el estudio de la Ordenación del Territorio, si bien Urbanismo y Ordenación del Territorio son dos realidades y conceptos bien distintos, aunque interrelacionados
  • El planeamiento urbanístico.
  • La ejecución del planeamiento.
  • La disciplina urbanística.
  • Intervención administrativa en el mercado de suelo y vivienda.
  • El régimen jurídico de las valoraciones del suelo y las instalaciones, construcciones y edificaciones existentes sobre el mismo.
  • La expropiación forzosa por razón de urbanismo.
  • La responsabilidad patrimonial por razón de urbanismo.

Desde otro punto de vista más preciso, puede decirse que el Derecho Urbanístico es el conjunto o sistema normativo regulador de la utilización del suelo.

II. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO URBANÍSTICO

Si bien el urbanismo es una faceta de la actividad humana que ha sido abordada de manera unitaria recientemente por el Derecho, encontramos antecedentes muy remotos de normas de intervención urbana y regulación de la urbanización, antes incluso del nacimiento del concepto de derecho en Roma; desde el Código de Hammurabi a las constituciones de las ciudades-estado griegas, encontramos claros ejemplos de normas de intervención urbana y de policía urbana. Las normas urbanas tienen tanta antigüedad como la existencia de la propia ciudad. Excelentes exponentes de ello los encontramos en el derecho romano y específicamente con la Ley Julia municipal del año 47 antes de Cristo, donde se establecen normas concretas para la colonización y regulación de las ciudades romanas, fenómeno al que nuestro país no fue ajeno, debido a la romanización a que fue expuesto.

Mucho antes de lo que acaso pueda pensarse, el urbanismo se encontraba entre las preocupaciones de las Corporaciones Locales en los Municipios de los siglos XV a XVIII (Cabildos y Concejos, predecesores de los Ayuntamientos constitucionales) y a su cuidado ponían Ordenanzas (fenómeno que podríamos denominar municipalización del urbanismo). Las Corporaciones Locales vinieron ostentando las principales competencias en la materia casi hasta comienzos del siglo XX, cuando el proceso de estatalización alcanza también a este sector de su actividad.

El germen del Derecho urbanístico tiene su asiento en la configuración propia del Estado de Derecho. Como ha destacado Bassols Coma, desde la regulación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1836 y la Ley de Inquilinatos de 1842 es necesario hablar de un Derecho urbanístico o una regulación jurídica de la propiedad urbana, con carácter limitativo de las facultades dominicales de los propietarios y de las relaciones de convivencia entre los seres humanos, las edificaciones y su entorno.

La técnica del ensanche, junto a la mejora sanitaria y la preocupación social que derivó en la legislación sobre casas baratas, produjo el nacimiento de un incipiente Derecho urbanístico en España durante el primer tercio del siglo XX.

El nacimiento del Derecho urbanístico en sí está unido al progresivo aumento del intervencionismo público del urbanismo. En España la implantación de la estatalización del urbanismo se produce en la posguerra acontecida tras la segunda guerra mundial vinculada al problema de la escasez de viviendas que se generó tras la gran destrucción del parque inmobiliario producto de la Guerra Civil.

La Ley de 12 de mayo de 1956 constituye el primer hito fundamental en el derecho urbanístico español.

Dicha Ley a lo largo de los años de su existencia fue objeto de diversas reformas, primero por Ley de 2 de mayo de 1975, que dio lugar al Texto Refundido de 1976 y, después, por Ley 8/1990, de 25 de julio, a la que siguió el Texto Refundido de 26 de junio de 1992.

A partir de la Ley de Suelo de 1956, se concibe el urbanismo como una función pública, compuesto por una serie de actividades urbanísticas que deben desarrollar las Administraciones Públicas (planeamiento, ejecución de los planes, control y disciplina, etc.), configurando al planeamiento urbanístico como eje de todo el sistema urbanístico, al que se remite la legislación urbanística.

III. EL DERECHO URBANÍSTICO TRAS LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. LA COMPETENCIA LEGISLATIVA SOBRE URBANISMO

La Constitución Española de 1978 a lo largo de su articulado contiene diversos preceptos que afectan al Derecho Urbanístico.

Desde un punto de vista sustantivo o material, el artículo 33 reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, determinando que la función social delimitará el contenido de estos derechos. Asimismo, el artículo 47, dentro de los principios rectores de la política social y económica, dispone que «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».

Desde un punto de vista competencial, sin perjuicio de diversos títulos competenciales que esgrimió el Legislador estatal recabados del artículo 149 de la Constitución, el artículo 148.1.3, que preceptúa el listado de competencias que con arreglo al principio dispositivo podían asumir las Comunidades Autónomas, determinó que las mismas podrán asumir competencias entre una serie de materias, entre las que se encontraba la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Ello es lo que impulsó al Tribunal Constitucional a través de la conocida sentencia 61/1997, de 20 de marzo, a hacer saltar por los aires el Derecho urbanístico estatal existente, conformado entonces principalmente por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

Han sido muy numerosos los trabajos doctrinales sobre el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de suelo, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y las críticas que la citada sentencia ha recibido.

Dicha sentencia anuló gran parte del Derecho estatal, básicamente por exceso competencial, al haber utilizado el Estado diversos títulos que no se estimaron correctos, y por considerar que la supletoriedad del Derecho estatal que consagra el artículo 149.3 de la Constitución, no es una cláusula atributiva de competencias, sino una regla de hermenéutica jurídica (por tanto, no dirigida al creador del derecho, sino al operador, aplicador o intérprete del mismo).

Ante la situación de vacío normativo que ocasionó en todo el territorio estatal la sentencia, ello originó que por parte del Estado se promulgase una Ley ajustada al máximo posible a los postulados determinados por el Tribunal Constitucional, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, y que las Comunidades Autónomas ocupasen rápidamente dicho vacío, a través del dictado incluso de Leyes-Puente o Leyes "artículo único", que mediante un único precepto resucitaban el Derecho estatal declarado inconstitucional, asumiéndolo temporalmente como Derecho propio autonómico.

La Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones, que ha sido derogada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (derogada, a su vez, por su Texto Refundido de 2008), ha tenido una tórrida vigencia a lo largo de sus escasos años de vigencia, debido a las reformas operadas en la misma, la interposición de diversos recursos de inconstitucionalidad, agrupados y resueltos por la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, e incluso el "boicot" jurídico, al que se ha visto sometida por parte de la legislación autonómica que en la concreta regulación de las instituciones urbanísticas no ha mantenido el espíritu y modelo liberalizador que la misma propugnaba.

Paralelamente a la legislación estatal se fue produciendo desde las Comunidades Autónomas una progresiva implantación de normas urbanísticas propias, desde la temprana Ley catalana 9/1981, hasta la revolucionaria Ley Valenciana reguladora de la actividad urbanística 6/1994, partiendo de los títulos competenciales exclusivos atribuidos por los diferentes Estatutos de Autonomía, conforme a lo dispuesto en el artículo 148.1.3 de la Constitución.

La doctrina ha delimitado la asunción competencial legislativa de las Comunidades Autónomas en tres fases:

  • Las legislaciones autonómicas fueron en principio meras normas sectoriales o parciales urbanísticas, que complementaban, aclaraban o sustituían partes de la legislación estatal hasta entonces vigente, que se veía desplazada. Así, la Ley 4/1984, sobre medidas de disciplina urbanística de la Comunidad de Madrid, la Ley 4/1992, sobre suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana, la Ley Vasca 20/1998 sobre patrimonios públicos de suelo.
  • En una segunda fase, se procedió a promulgar leyes autonómicas que empezaron a establecer modelos singulares, procedimientos específicos y fórmulas propias de las diversas Comunidades Autónomas. Destacan la Ley Valenciana del 94 que introdujo la figura del Agente urbanizador, la Ley Navarra 4/1989 que implantó el sistema de ejecución forzosa del planeamiento, o la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre medidas de política territorial, suelo y urbanismo para la Comunidad de Madrid que posibilitó la realización de la gestión urbanística mediante un sistema libremente acordado en convenio, entre la Administración y los particulares.
  • La tercera fase en la implantación progresiva de la legislación autonómica en materia de urbanismo es la que se produce como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, citada, a través de la cual las Comunidades Autónomas, conscientes de sus competencias en la materia, deciden establecer sus propios modelos y de forma temporal algunas de ellas aprueban Leyes-puente por las que asumen como derecho propio, el estatal declarado inconstitucional (Andalucía, Extremadura, Cantabria...).

    Consecuencia de esta fase es la generalización actual de leyes autonómicas de ordenación territorial y urbanística, que en los últimos años se están reforzando con disposiciones reglamentarias ejecutivas (que por su elevado número no se transcriben).

    De este sistema se desprende la clara evidencia de que en el momento presente existe una atomización del Derecho Urbanístico a través de su fragmentación en las Autonomías, con escasa repercusión de la legislación estatal, conformada actualmente por el Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (que incorpora el articulado de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, derogándola según la técnica de la refundición de normas).

IV. NUEVOS POSTULADOS DE LA NORMATIVA ESTATAL DE SUELO DE 2007-2008 (LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO Y SU TEXTO REFUNDIDO DE 2008)

El Legislador estatal ha desistido de dictar una ley urbanística, de ahí que en el título de la propia Ley de 2007 y su Texto Refundido de 2008 evite toda referencia a la expresión urbanismo u ordenación urbanística, como ya antes hizo la Ley 6/1998, de 13 de abril. Una constante por tanto, de la normativa estatal de 2007-2008, es eludir cualquier referencia a las clásicas técnicas propias urbanísticas, lo que ha llevado incluso al Legislador, por primera vez, a no delimitar las clases de suelo, estableciendo por el contrario, situaciones básicas de suelo.

Ahora bien, si bien la Ley estatal no es urbanística, sí incide sobre el Derecho urbanístico (autonómico).

La intervención del Legislador estatal, como expresa el artículo 1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, se limita a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo, el establecimiento de las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

Analizamos a continuación las características y postulados de mayor relevancia que se desprenden de su articulado. Son los siguientes:

  • a) Tiene como una de sus finalidades más destacadas la utilización del suelo conforme al principio de desarrollo sostenible: Con la nueva normativa estatal de suelo de 2007-2008, se parte de un postulado esencial, al interrelacionar urbanismo y medioambiente. La mejor prueba de ello es que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Ley 9/2006, de 28 de abril) y en el propio Texto Refundido de la Ley de Suelo (artículo 15). El medioambiente dejar de ser un mero incidente o actor secundario en el diseño del planeamiento territorial y urbanístico, correspondiéndole un papel protagonista. La evaluación ambiental de los planes territoriales y urbanísticos hace que se destierre la noción del medioambiente como el establecimiento de pequeños cotos protegidos en el medio rural, a modo de reservas Sioux, para imbuir por completo el diseño de todo el plan, tanto para el medio urbano como para el rural, desde todos los subsectores ambientales.

    El urbanismo se ve en cierta manera destronado en la preeminencia de las políticas públicas, pasando a compartir liderazgo con las políticas ambientales.

  • b) La normativa estatal de suelo de 2007-2008 concede un tratamiento conjunto a la ordenación del territorio y al urbanismo, enfatizando el despegue de las políticas de ordenación territorial (el Derecho Territorial) que el mismo Estado no pudo articular.
  • c) Establece una desvinculación del urbanismo y la propiedad: La nueva Ley de Suelo estatal y su Texto Refundido suponen en cierta manera una ruptura del estrecho vínculo que existía en la legislación precedente entre urbanismo y propiedad urbana o de suelo. Desde una nueva óptica que se destaca en la Exposición de Motivos y en la propia estructura de ambas normas, se concibe la política de suelo y urbanística dando entrada a la ciudadanía y a los promotores -desde la libertad de empresa- de actuaciones urbanísticas y edificatorias, no necesariamente propietarios, sin perjuicio de regular con carácter básico el estatuto de la propiedad del suelo.
  • d) Establece una peculiar teoría sobre lo que denomina círculos concéntricos de los tres estatutos básicos subjetivos que contempla. De esta manera, se puede estructurar la Ley de Suelo y su Texto Refundido desde el punto de vista de los sujetos a que va dirigida cada parte de su ordenación. En esta hipótesis de trabajo, resultan dos grandes bloques, aunque no lo sea en términos absolutos: los que van dirigidos a los particulares (ciudadanía en general, el promotor de actuaciones de transformación y edificación y el propietario de suelo, artículos 4 a 9 de la Ley de Suelo y su Texto Refundido) y los que van dirigidos a la Administración, en su diseño territorial y urbanístico y la gestión urbanística (artículos 10, 11, 15 de la Ley de Suelo y del Texto Refundido).

    Esta teoría de los círculos concéntricos, se asienta sobre la determinación de tres estatutos subjetivos básicos, como dice la propia Exposición de Motivos de la Ley de Suelo y su Texto Refundido:

    • 1. El estatuto de la ciudadanía: es el círculo más amplio, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio.
    • 2. El estatuto de la iniciativa particular, como círculo intermedio: el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que es una actividad económica de interés general que afecta tanto a la propiedad del suelo como a la libertad de empresa. Así, en este círculo intermedio se entienden comprendidos cualquier persona que realice una actuación de transformación urbanística o edificatoria, ya sea el propietario del suelo o en la terminología que efectúa numerosa legislación urbanística autonómica, el agente urbanizador, entendido ahora como promotor de una actuación de transformación urbanística y edificatoria.
    • 3. El estatuto de la propiedad del suelo: círculo que concierne estrictamente al propietario del suelo (no se habla ya de propiedad urbana, sino que se adopta la terminología más general de suelo).
  • e) Desiste de delimitar la clasificación de suelo en la tripartita que ya se había convertido en clásica, optando por la determinación de dos situaciones básicas de suelo (urbanizado y rural), si bien las diferencias son más nominales que efectivas, siendo perfectamente compatible la coexistencia de las situaciones básicas de suelo estatales con las clases de suelo autonómicas.
  • f) Introducción de medidas de transparencia y eficiencia en el mercado de suelo: varias son las medidas a favor de la transparencia, entre las que pueden destacarse la creación de un Sistema de Información Urbana de ámbito estatal; se refuerza la garantía de legalidad y publicidad de los Notarios y los Registros de la Propiedad, etc.
  • g) Valoraciones de suelo: La Exposición de Motivos del Texto Refundido de 2008 (al igual que la Ley 8/2007, de la que trae razón), señala que la valoración de suelo en las anteriores leyes urbanísticas se ha configurado sobre la base y denominador común de valorar el suelo a partir de cuál sea su clasificación y categorización urbanística, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. El objetivo era el de valorar los bienes con criterios que aproximasen el valor del suelo al valor de mercado. Se llegaba a la paradoja, afirma la Exposición de Motivos, de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. La normativa estatal de 2007-2008 pretende, por el contrario, desvincular clasificación y valoración de suelo. Las reglas más concretas de valoración, en desarrollo del indicado Texto Refundido de 2008, se contienen en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

V. CONSIDERACIONES FINALES

1. Falta de permanencia de un modelo jurídico para el suelo y el urbanismo en España: liberalización versus intervención. La necesidad de un pacto

La doctrina ha criticado severamente la dinámica en la que ha entrado el Legislador estatal que sobre todo en los últimos años aprovecha los cambios de mayorías parlamentarias para reformar la legislación de suelo. El Derecho del Suelo se ha convertido en un botín normativo que debe tomar la fuerza política con mayoría parlamentaria, cesando la norma anterior (régimen de cesantías, conocido en el ámbito de los cargos y funciones públicos de otros tiempos), sin percibir que para que una norma sobre régimen del suelo se consolide, debe calar en las Administraciones llamadas a implementarla y en la propia ciudadanía.

De ahí que en los últimos años, desde los foros más diversos, se esté reivindicando la necesidad de un Pacto de Estado y Autonómico sobre la materia.

2. Atomización del Derecho Urbanístico en Comunidades Autónomas y la falta de un Derecho urbanístico estatal

Resulta un contrasentido que exista a nivel estatal una extensa normativa sobre edificación (consagrada por el Código Técnico de la Edificación aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, dictado en desarrollo de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación), que regule al detalle las características técnicas de un salida de emergencia de una discoteca y, sin embargo, no haya una referencia o base mínima estatal sobre el proceso urbanístico.

3. Futuro de la legislación de suelo y urbanística a través de la refundición de textos legales

Como podía esperarse de la andadura e inestabilidad del Derecho del Suelo y Urbanístico, no todo ha acabado. En esta línea, recientemente se ha aprobado el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dictado en virtud de la potestad conferida al Gobierno por medio de la disposición final segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. En dicho Texto Refundido se recoge el articulado de la Ley de Suelo de 2007 y los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992. Labor de refundición que, por otra parte, ha comenzado a generalizarse en las Comunidades Autónomas (han aprobado hasta el momento, Textos Refundidos de sus leyes de ordenación territorial y urbanista, Asturias -Decreto Legislativo 1/2004-, Canarias -Decreto Legislativo 1/2000-, Castilla-La Mancha -Decreto Legislativo 1/2010-, Cataluña -Decreto Legislativo 1/2010-, Murcia -Decreto Legislativo 1/2005-).

Subir