Energía (fiscalidad)

Concepto

La fiscalidad de la energía es una rama de la fiscalidad medioambiental, al ser la energía un elemento directamente vinculado al medio, tanto por su naturaleza, al ser un recurso natural, como por sus efectos, en unos casos contaminantes, en otros neutros o positivos para el medio. Por tanto, puede ser definida como la ordenación del tributo con el objeto de coadyuvar a la preservación del medio, tanto obteniendo ingresos -generalmente afectados a la política ambiental- mediante el expediente de imputar los costes ambientales generados a sus provocadores, como modulando los comportamientos con la finalidad de implantar un modelo energético sostenible a través, por un lado, de un desincentivo para aquellos comportamientos degradadores del medio, tanto por sus efectos contaminantes como despilfarradores de energía y, por el otro, de un incentivo para aquellos comportamientos ecológicos que tanto favorecen el uso racional de la energía o el uso de energía renovables, siempre dentro del respeto a la idea de justicia tributaria, presidida por el principio de capacidad económica.

La fiscalidad sobre la energía viene integrada, pues, por todas aquellas normas tributarias que tienen estas finalidades ambientales materializadas en su estructura jurídica. Así, engloba tanto aquellas normas tributarias encaminadas a gravar la energía en sus distintas manifestaciones: consumo, producción, distribución, etc., con la finalidad tanto de generar recursos dinerarios, mediante la imputación de los costes sociales generados por dichas actividades a sus provocadores, como de desincentivar dicho comportamiento contrario al medio; como aquellas normas tributarias dirigidas a incentivar comportamientos favorables al consumo racional de energía, así como al consumo de energía renovables.

Bases de la fiscalidad de la energía

Concepto y fuentes de energía

La energía es un recurso natural cuyas fuentes son de orígen fósil (carbón, petróleo y gas), nuclear (uranio) y renovables (hidroeléctrica, solar, eólica, biomasa, mareomotriz, geotérmica, etc.).

Características de las fuentes de energía

Las fuentes de energía fósiles son, y han sido, el auténtico motor del desarrollo económico de la revolución industrial, permitiendo el despegue del transporte y de la industria, aunque su naturaleza de energía no renovable, así como su sobreutilización, han determinado que tengan sus días contados. Además, dichas fuentes generan la energía al quemar el combustible fósil (carbón, petróleo y gas), ocasionando en dicho proceso gases contaminantes que coadyuvan a ocasionar, de modo principal, el efecto invernadero y, por extensión, el cambio climático. La energía nuclear se obtiene a partir del uranio en centrales nucleares, por lo que también tiene la naturaleza de fuente de energía no renovable, presentando su obtención el enorme inconveniente de generar residuos radioactivos, que se caracterizan por ser altamente peligrosos, exigiendo su almacenamiento durante importante período de tiempo. Finalmente, las energías renovables son las únicas que garantizan el futuro, tanto por su naturaleza inagotable como por su compatibilidad con el desarrollo sostenible, presentando el inconveniente de su alto coste de obtención dado el actual nivel de la tecnología, aunque dicha valoración económica no tiene en cuenta los perjuicios ambientales que ocasionan la generación de las otras fuentes de energía.

Problemas vinculados a la energía

• a) Problemas ambientales

  El consumo de energía procedente de fuentes de energía no renovables (combustibles fósiles, energía nuclear), tanto por la industria, los transportes como los hogares, producen perjuicios ambientales tanto por los efectos contaminantes que se generan con su uso o su producción como por el agotamiento de las mismas.

• b) Problemas económicos

  La energía, desde una perspectiva económica, se materializa en un coste económico tanto para la actividad económica (industria, transporte, etc.) como para los hogares. De ahí que su precio constituya un elemento fundamental tanto para la calidad de vida de los hogares como para la competitividad de las actividades económicas, y esto último tanto a nivel mundial como a nivel comunitario.

La fiscalidad de la energía como herramienta de solución

Ante dichos problemas ambientales y económicos, el establecimiento de una política energética encaminada a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, a la racionalización del uso de la energía (consumo eficiente) y al fomento del uso de energías renovables, apta para materializar un modelo energético sostenible, se hace imprescindible. En este marco es donde la fiscalidad de la energía se presenta como elemento clave para la consecución de una política energética sostenible, presupuesto para la consecución de un desarrollo sostenible, siendo los instrumentos propios de la fiscalidad de la energía el tributo ambiental y la exención ambiental.

La fiscalidad de la energía en el ámbito comunitario

La Unión Europea, en sus distintas fases históricas, ha considerado la protección del medio ambiente como objetivo básico, tratando de materializar dicho objetivo, en buena medida, mediante el establecimiento de una política energética sostenible en la que la fiscalidad ha jugado un papel determinante. El modelo energético sostenible perseguido busca, por un lado, hacer realidad la construcción de un mercado interior sin fronteras y sin distorsiones de la competencia; y, por el otro, a la luz de los compromisos internacionales de la Unión (Protocolo de Kyoto), reducir las emisiones de CO₂ a la atmósfera, en tanto que principal gas de efecto invernadero y, consecuentemente, responsable máximo del cambio climático en el marco del más amplio fin ambiental orientado a la racionalización del consumo de energía y a la diversificación de sus fuentes, incrementado la utilización de las fuentes de energía renovables.

Por ello, se ha establecido una fiscalidad armonizada sobre la energía encaminada, por un lado, a la reducción de las emisiones de CO₂ y al aprovechamiento eficiente de la energía, mediante la orientación de los comportamientos de los agentes económicos, a través del incremento de los precios de las fuentes energéticas contaminantes, internalizando los costes sociales provocados por el consumo de energía, de acuerdo con el principio comunitario “quien contamina, paga”; y, por el otro, al fomento del uso de las energías renovables mediante el establecimiento de exenciones asociadas a dichos usos alternativos de energía.

Dicha fiscalidad se materializa en la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad. En la misma se establece la obligación de los Estados miembros de someter a los productos energéticos (no sólo a los hidrocarburos, también al gas natural y al carbón), siempre que su destino sea carburante de automoción o combustible para calefacción, y a la electricidad, a unos niveles mínimos de imposición, mediante el expediente de extender el régimen establecido para los hidrocarburos, a la electricidad, al gas natural y al carbón. No obstante, dicha obligación no se materializó en unas exigencias excesivas para los Estados miembros, en nuestro caso España; y esto por varias razones: en primer lugar, por la existencia de un Impuesto sobre los hidrocarburos y sobre la electricidad; en segundo lugar, por el establecimiento por la Directiva de unos niveles mínimos de imposición relativamente similares a los existentes en nuestro país, contemplando el incremento de los mismos tras el transcurso de unos períodos transitorios relativamente amplios; y, en tercer lugar, por el reconocimiento a los Estados miembros de la posibilidad de establecer, en función de los usos de los productos energéticos y de la electricidad, y siempre que ello no afecte al buen funcionamiento del mercado interior y no implique distorsiones de la competencia, una amplia gama de supuestos de no sujeción (carbón vegetal, procesos mineralógicos, producción de calor, etc.), de exenciones totales o parciales (de los productos sujetos utilizados en proyectos piloto de investigación ambiental, de los combustibles obtenidos a partir de recursos renovables, de la electricidad de origen solar o eólico, de la generada por la biomasa, de aquella de origen mareomotriz, geotérmico, o hidráulico, etc.), de devoluciones, de reducciones de tipos (biocarburantes y biocombustibles), de períodos transitorios de aplicación de tipos, etc., con la finalidad de amortiguar los efectos inmediatos de la Directiva en las legislaciones nacionales, aunque dichas medidas acaban por desactivar en buena medida su inmediata eficacia ambiental, al excluir del ámbito de aplicación de la misma a las industrias más contaminantes. Correspondiendo a los Estados miembros, en este primer momento, el establecimiento de las normas tributarias efectivas en aras de la limitación de las emisiones de CO₂ a la atmósfera y la consecución de la eficiencia energética, incentivando el uso de las energías renovables.

La fiscalidad de la energía en el ámbito estatal

Estas exigencias comunitarias, junto con el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos, de defender y restaurar el medio, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva (artículo 45 CE), han guiado, en la medida que las exigencias de otras políticas (económicas, sociales, etc.) lo han permitido, la fiscalidad de la energía en el ámbito estatal.

En este marco, la ordenación de la fiscalidad de la energía se establece fundamentalmente en la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, que establece los impuestos especiales sobre hidrocarburos, sobre determinados medios de transportes, sobre la electricidad y sobre el carbón.

El Impuesto especial sobre hidrocarburos, de acuerdo con la Directiva comunitaria, grava, mediante repercusión legal, el consumo de productos energéticos (hidrocarburos y gas natural), con la finalidad; por un lado, de obtener ingresos tributarios, mediante la imputación de los costes ambientales provocados por el consumo de dichos productos energéticos a los consumidores y de racionalizar el consumo de los combustibles fósiles, dado el desincentivo que implica la sobreimposición que origina este tributo sobre el precio de los mismos, ya gravados por el Impuesto sobre el Valor Añadido; y, por el otro, de fomentar el consumo de energías ecológicas y renovables, mediante el establecimiento de diversas exenciones, como el tipo de gravamen de 0 euros establecido para los biocombustibles y biocarburantes. Aunque su articulación jurídica, exceptuando algunos aspectos, como el ámbito de sujeción y algunas exenciones, responde, más que a una voluntad de establecer una fiscalidad sostenible de los productos energéticos, a una finalidad recaudatoria.

Esta misma conclusión puede ser afirmada tanto del Impuesto especial sobre la electricidad, donde nos encontramos ante un tributo con potencialidad para modular los comportamientos relacionados con el consumo de electricidad, racionalizándolo y reorientándolo hacia el consumo de electricidad procedente de energías renovables (como hace Iberdrola, a través de campañas de publicidad) y, sin embargo, se articula con una finalidad meramente recaudatoria, ajeno a todo intento de coadyuvar a la materialización de un modelo energético sostenible; como del Impuesto especial sobre el carbón, que presenta una estructura jurídica con potencialidad para coadyuvar al modelo energético sostenible, al sujetar a gravamen el consumo de carbón, en tanto que fuente de emisiones contaminantes y, sin embargo, el establecimiento de un importante número de supuestos de no sujeción y de exención, en función del destino del carbón, determinan el no gravamen efectivo del consumo de carbón en España.

Por el contrario, el Impuesto especial sobre determinados medios de transporte (impuesto sobre la matriculación), incluido dentro del ámbito de la fiscalidad sobre la energía, al incidir, como consecuencia del gravamen de la primera matriculación definitiva en España de aquellos medios de transportes de motor, de cierta dimensión, nuevos o usados, fabricados o importados, destinados, básicamente, al uso particular y privado, sobre uno de los sectores de mayor consumo de energía, sí que presenta una estructura jurídica encaminada a luchar contra el cambio climático, al articularse su tarifa en virtud de las emisiones de CO₂ de los medios de transportes, eximiendo de gravamen a los menos contaminantes e imponiendo un tipo de gravamen del 14,75 % a los más contaminantes.

Por otra parte, el Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, que recae sobre el consumo de determinados hidrocarburos (gasolinas, gasóleos, fuelóleo y queroseno), al gravar en fase única las ventas minoristas de dichos productos, se configura como un impuesto estatal cedido a las Comunidades Autónomas, que podrán establecer tipos de gravámenes autonómicos. De acuerdo con su estructura jurídica, imputa los costes sociales generados por el consumo de dichos hidrocarburos a sus consumidores, al gravar sus ventas destinadas al consumo directo de los adquirentes, que son los llamados a soportarlo vía repercusión legal. Ahora bien, dicha imputación se lleva a cabo con independencia de su posible incidencia de la generación de los mismos. De lo que cabe inferir que su contribución al establecimiento de un modelo energético sostenible se produce por mera sobreimposición de los consumos de combustibles fósiles contaminantes.

La fiscalidad de la energía en el ámbito autonómico

Las Comunidades Autónomas no se han ocupado especialmente de la fiscalidad de la energía, sobre todo debido al amplio campo ocupado por los tributos estatales en esta materia. No obstante, podemos citar algunos ejemplos interesantes en este ámbito.

Así, se establecen en algunas Comunidades Autónomas impuestos sobre emisión de gases a la atmósfera, que gravan las emisiones a la atmósfera de CO₂, desde determinadas instalaciones industriales, en función de las mismas.

Igualmente, se establecen una amplia gama de impuestos sobre determinadas actividades e instalaciones que incidan en el medio ambiente; entre los que podemos citar, a título de ejemplo:

• 1) El impuesto castellano-manchego sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, que grava la incidencia en el medio de las instalaciones nucleares radicadas en dicha Comunidad, tanto de producción termonuclear de energía eléctrica como de almacenamiento de residuos, y en función de su incidencia, determinada, en su caso, bien por la producción de electricidad o bien por el volumen almacenado.
• 2) El impuesto extremeño sobre la producción y transporte de energía que incidan en el medio, que grava la incidencia, alteración o riesgo de deterioro que causan determinadas actividades de producción, almacenaje o transporte de energía, en función, en su caso, bien de la producción de electricidad, bien de los kilómetros de cables extendidos.
• 3) El impuesto catalán de protección civil, que grava el riesgo provocado por determinadas instalaciones, entre ellas las de transporte y suministro de energía eléctrica, en función del riesgo, real o potencial, generado.
• 4) El impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por instalaciones de transportes por cable, que grava las mismas en función de sus características (suspendido temporalmente por la disposición transitoria 3.ª de la Ley 2/2018, de 28 de febrero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2018).
• 5) El impuesto andaluz sobre residuos radioactivos, que grava los depósitos radioactivos en vertederos públicos o privados situados en la Comunidad, y en función del volumen de residuos radioactivos depositados y de su intensidad media o baja, o muy baja (sin efecto desde el 1-1-2013, por la disposición final 15.ª de la Ley 7/2013, de 23 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2014).

También hay que hacer mención al establecimiento por algunas Comunidades Autónomas del denominado “céntimo sanitario”; esto es, tipos de gravámenes autonómicos en el Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, que sobregravaba el consumo de gasolinas, gasóleos, entre otros hidrocarburos, desincentivando las emisiones de CO₂ a la atmósfera. Este último ha sido declarado contrario al Derecho Comunitario por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 27 de febrero de 2014 (Asunto C-82/12).

Finalmente, en la legislación autonómica también está presente el fomento de las energías renovables, tanto en los tributos ambientales, mediante la exención de estas fuentes de energía, como en el marco de las deducciones reguladas por las Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por la adquisición de instalaciones de aprovechamiento de energías renovables.

La fiscalidad de la energía en el ámbito local

En el marco local, finalmente, la normativa estatal permite a las Entidades Locales establecer, mediante la adopción del pertinente acuerdo de imposición o de ejercicio de las facultades de fijación de la cuota tributaria y la aprobación de la preceptiva Ordenanza Fiscal, determinadas normas de naturaleza ambiental. Así, se contempla la posibilidad de establecer bonificaciones en los Impuestos sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, en función de la incorporación de instalaciones de aprovechamiento de energías renovables o de su escasa contaminación.

Conclusiones

La fiscalidad de la energía es una realidad en nuestro sistema tributario en el que se puede apreciar la continua, aunque lenta, modulación del mismo en aras de la configuración de un modelo energético sostenible, aunque el camino es aún largo y la voluntad del legislador fácilmente quebradiza por los intereses económicos más inmediatos.