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El hermanamiento municipal

El hermanamiento municipal

Por Víctor Manteca Valdelande

Doctor en Derecho

Actualidad Administrativa, Nº 16, Sección Práctica Profesional, Quincena del 16 al 30 Sep. 2007, pág. 2031, tomo 2, Editorial LA LEY

LA LEY 855/2007

I. Introducción.

El hermanamiento entre municipios que tengan ciertas afinidades e intereses comunes, es un derecho propio de la autonomía entendida como el derecho y capacidad de toda corporación local de ordenar y gestionar gran parte de los asuntos públicos.

Es una necesidad cada vez más sentida intensificar los lazos de fraternidad así como los intercambios culturales, técnicos, científicos y educacionales la concertación de acuerdos internacionales, que avalados por sus resultados lleguen a constituir verdaderos vínculos institucionales efectivos.

Es necesario preguntarse en qué consiste un hermanamiento que va más lejos de una simple relación oficial entre dos ciudades como resultado de unas buenas relaciones de las autoridades municipales y desarrollo de actividades comunes. Tiene la consideración jurídico-administrativa de hermanamiento entre municipios cualquier acuerdo adoptado libremente por dos o más corporaciones municipales por lo general dos ciudades aunque también se da en municipios de estructura netamente rural de establecer entre ellos lazos de relación y amistad permanente, en orden a un mejor conocimiento entre ambas así como a un intercambio de experiencias y mutua cooperación.

Ahora bien la institución del hermanamiento no hace referencia a encuentros o relaciones ocasionales sino a relaciones que tienen vocación de permanencia y periodicidad, por otra parte tampoco se trata de relaciones planteadas sólo a nivel de órganos o autoridades oficiales, sino que afectan a la población canalizando la participación activa de todos los miembros de la colectividad municipal si bien, excepcionalmente, en algunos proyectos concretos se tenga en cuenta ciertos aspectos concretos de la población. El hermanamiento municipal o ciudadano se encuentra, por definición, abocado a traspasar las colectividades municipales respectivas adquiriendo mayor entidades para que las corporaciones respectivas puedan llevar a cabo una función más activa en la mejora de relaciones inter-institucionales dándoles un aspecto más humano. Además de todo ello el hermanamiento tiene que constituir la posibilidad de un nuevo servicio público para los ciudadanos de dichos municipios el servicio de intercambio internacional disponiendo de una base en el país de la corporación de hermanamiento.

II. Fundamentos jurídicos

Como fundamentos jurídicos podemos mencionar en primer lugar nuestra Constitución, que su artículo 140 garantiza la autonomía de los municipios que gozarán de personalidad jurídica plena. Por su parte la Ley de Bases de Régimen Local dispone que el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal; por su parte, en su artículo 22 b) dispone que corresponden en todo caso al Pleno de la entidad local los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales.

En el ámbito supraestatal la Carta Europea de la Autonomía Local regula en su artículo 10 el derecho de asociación de las entidades locales: Las Entidades Locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la Ley, a asociarse con otras entidades locales para la realización de tareas de interés común.

El derecho de las entidades locales de integrarse en una asociación para la protección y promoción de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación internacional de entidades Locales deben ser reconocidos por cada Estado.

Las Entidades locales pueden con entidades de otros estados en las condiciones previstas por la ley.

El hermanamiento es una institución municipal que no sólo puede darse entre municipios o ciudades sino también entre otros entes locales como provincias, comunidades autónomas y otras entidades públicas con personalidad suficiente.

Por ejemplo, en la tramitación de la Ley de hermanamiento entre la Comunidad autónoma catalana y el estado de California, el Parlamento autonómico aceptó la invitación realizada por el cuerpo legislativo de California a hermanarse con Cataluña para profundizar lazos de carácter técnico, científico, artístico y cultural a fin de promover intercambios en dichos aspectos y estrechar las relaciones de amistad entre ciudadanos catalanes y californianos.

III. Principios de la institución de hermanamiento

Hay algunas organizaciones internacionales que fomentan los hermanamientos municipales o territoriales por ejemplo la Federación Mundial de Ciudades hermanadas-Ciudades unidas que ha establecido una serie de principios de actuación a los que deben ajustarse estos hermanamientos:

  • a) Libertad de expresión y comunicación de las personas de las ideas y de las informaciones.
  • b) No discriminación ni exclusión de ciudades o personas por razón ideológica, política, geográfica, religiosa, étnica o cultural.
  • c) No injerencia en los asuntos propios de cada ciudad o corporación.
  • d) Prevalencia esencial de la naturaleza social y educativa de la institución del hermanamiento que debe actuar como un instrumento de formación ciudadana y cultura popular, excluyendo expresamente intereses partidistas o privados.
  • e) Una vocación esencial de fomentar el bilingüismo, propiciando la aspiración a conocer y practicar otra lengua viva como medio de comunicación internacional.
  • f) Cooperación recíproca entre ciudades y poblaciones para incrementar el desarrollo y camino para el entendimiento material e intelectual.

IV. Procedimiento

Pueden diferenciarse tres fases: preparación, formalización y desarrollo.

□ Preparación

La fase de preparación es de suma importancia porque en ella tienen lugar los primeros pasos en los que procede poner de relieve el interés existente y las finalidades que se persiguen con el hermanamiento entre ambas entidades.

Como trámite previo es preciso realizar una serie de contactos constituyendo una Comisión específica de hermanamiento que se encargue de las diligencias previas redactando un programa de actividades. Es conveniente que en esta comisión estén representadas las asociaciones con arraigo en la ciudad o municipio, culturales, deportivas, juveniles, económicas y otras similares.

En este programa deben incluirse los extremos siguientes:

  • Determinación de los fines del hermanamiento dentro de una amplia gama que puede comprender objetivos generales de carácter económico, cultural deportivo, etcétera o la resolución de problemas concretos que afecten al municipio o la ciudad.
  • La determinación del municipio o la ciudad o al menos las condiciones y características más adecuadas que debe reunir la ciudad o municipio de hermanamiento. Hay casos en que esta determinación será sencilla, teniendo en cuenta relaciones existentes con el futuro municipio de hermanamiento o participación en actos comunes; pero en otras ocasiones la labor puede no ser tan sencilla siendo precisa una actividad de búsqueda para lo cual es conveniente solicitar la colaboración de alguna de la organizaciones federaciones internacionales que actúan en este ámbito.
  • Contactos, relaciones, intercambios de información y acuerdos previos con los responsables de la futura ciudad o municipio en materia de hermanamiento.

□ Formalización

En esta fase las entidades afectadas acuerdan llevar a cabo el hermanamiento mediante decisión de sus órganos plenarios (el Pleno municipal) y acuerdan fijar fecha para la suscripción del documento en que se recoja el pacto, convenio o protocolo donde se documente el hermanamiento.

El acuerdo del Plano o corporación aprobando el Hermanamiento debe comunicarse oficialmente al municipio hermanado y a la organización internacional a la que se encuentre afiliada si procede.

La suscripción será realizada por el responsable municipal o ciudadano (alcalde), con la realización de ceremonias que procedan dada la solemnidad del acto en que tenga lugar la declaración de Hermanamiento que además puede publicarse en el correspondiente diario oficial.

Es conveniente que el programa de actos de hermanamiento no se limite a las autoridades y representantes de intereses públicos sino que pueda tener dimensiones de protagonismo y participación ciudadana.

Además también conviene aprobar y llevar a cabo un programa de actividades comunes de manera que el acto de hermanamiento no se acabe indentificando exclusivamente con el acto de la firma oficial sino que además incluya un plan de actividades concretas que sea realista y evite caer en declaraciones programáticas y sin contenido concreto estas actividades pueden consistir en lo siguiente:

  • Reuniones, congresos, jornadas, seminarios (campamentos o estancias de jóvenes).
  • Cursos de aprendizaje de idiomas mutuos (facilidad en cuanto a profesores material estancias intercambios, etc.)
  • Programas de integración mutua de emigrantes.
  • Fomento e incentivo de la relaciones de carácter económico y comercial como ferias de muestras, reuniones profesionales congresos, manifestaciones deportivas y artísticas, etcétera).
  • Intercambio de conocimientos y experiencia entre responsables diversos de los órganos de dirección y gestión ciudadana y municipal con el fin de propiciar intercambio de iniciativas y mejoras en materia de servicios ciudadanos, urbanismo, circulación vial, suministros, medioambiente, etcétera.
  • Desarrollo de programas de carácter sociocultural a través de los contactos entre asociaciones ciudadanas de ambas entidades hermanadas.
  • Fomento del turismo mutuo entre ciudadanos de ambas entidades participación en fiestas patronales de ambos municipios y organización de viajes, excusiones y visitas periódicas.

□ Desarrollo

Esta fase se dirige a llevar a la práctica el contenido del programa de actividades para que el hermanamiento de frutos y no quede todo en simple papel mojado o unos viajes de las autoridades.

La autonomía de las corporaciones locales reconocida por la Ley y la constitución no excluye el control gubernativo de la legalidad de estos actos cuando los acuerdos de las entidades locales afecten directamente a la competencia estatal o, en su caso, invadan competencias ajenas a las que corresponde a la administración local y así lo ha declarado la jurisprudencia (1) .

Por ello aunque la Federación mundial de ciudades hermanadas-ciudades unidas estableció como principio general la no discriminación, ni exclusión de ciudades o municipios por razones ideológicas, políticas, geográficas y culturales también ha establecido que los hermanamientos deben tener un carácter social y educativo sirviendo como instrumento de cultura popular y formación ciudadana al margen de intereses particulares y partidistas.

Hay que tener en cuenta que estas actividades se han visto muy fomentadas por las instituciones comunitarias por ello es importantes tener en cuenta las ayudas comunitarias que financian las acciones de hermanamiento en el ámbito europeo.

El objetivo de estas acciones es alentar estos vínculos administrativos que contribuyen al acercamiento de los pueblos y al aumento de la conciencia europea en estas líneas de actuación se incluyen intercambios entre ciudadanos de las ciudades y municipios hermanados, las conferencias y congresos temáticos para la promoción de hermanamientos así como los seminarios de información y formación de los responsables de estos hermanamientos.

V. Aspectos comunitarios del hermanamiento municipal

El desarrollo del programa de hermanamiento creado a iniciativa del Parlamento Europeo se guía por los principios de subsidiariedad, transparencia y asociación y se inscribe en el contexto del refuerzo del diálogo entre las instituciones europeas y los ciudadanos con la finalidad de estimular la aparición y desarrollo de una ciudadanía europea activa y participativa.

Esta iniciativa contempla tres tipos de acciones:

  • 1. Intercambios entre ciudadanos de municipios que se hallen hermanados o en los que se haya hincado un proyecto de hermanamiento

    Para poder solicitar ayuda para esta línea, el intercambio debe basarse en un tema europeo claramente definido, con participantes de varios países y tener como objetivo sensibilizar a la población sobre la idea europea. Pueden concederse subvenciones que cubran los costes de organización y de viaje de los participantes con un límite máximo del sesenta por ciento del gasto total.

  • 2. Conferencias y reuniones sobre temas europeos y actividades pensadas para dar nuevo impulso al concepto de hermanamiento

    Pueden recibir ayuda económica las conferencias, talleres y reuniones informativas sobre temas europeos específicos que traten áreas de interés mutuo, aspectos de la vida cotidiana común a los municipios de Europa, etc. También pueden recibir ayuda los proyectos individuales de innovación que den impulsos adicionales al concepto tradicional de hermanamiento entre ciudades.

    Las subvenciones para conferencia cubren hasta un tercio del gasto si bien en casos de acontecimiento de interés especial podrá aumentarse hasta dos tercios sin superan en ningún caso la cantidad de sesenta mil euros.

    En la línea de intercambios entre ciudadanos y conferencias tienen prioridad los proyectos relativos a los temas siguientes en el contexto de integración europea:

    • a) Diálogo sobre grandes temas de actualidad europea: instituciones, modelos social.
    • b) Derechos fundamentales y ciudadanía europea.
    • c) Lucha contra el racismo y la xenofobia.
    • d) Protección del medio ambiente.
    • e) Diversidad cultural en Europa.
    • f) Jóvenes y enseñanza: redes de escuelas y aprendizaje electrónico.
    • g) El lugar de las personas discapacitadas en ciudades y municipios.
    • h) Desarrollo de la economía local y la asociación.
    • i) Redes de información y comunicación multimedios.
  • 3. Seminarios de formación para organizaciones de proyectos de hermanamiento

    Pueden subvencionarse seminarios de formación para impartir a los responsables de la gestión de actividades de hermanamiento, consistentes en conocimientos y técnicas útiles para llevar a cabo las actuaciones necesarias, en estos casos la subvención cubre la mitad de los gastos pero para seminarios de especial interés puede cubrirse hasta las tres cuartas partes.

    Tienen prioridad los seminarios de formación relativos a los temas siguientes:

    • a) Teoría y práctica del trabajo de hermanamiento de ciudades en la actualidad.
    • b) Tratamiento de los temas europeos en la práctica de hermanamiento.
    • c) Comparación del trabajo relacionado con el hermanamiento en diversos países.
    • d) Cooperación transnacional entre municipios a escala europea.
    • e) Posibilidades de información sobre asuntos europeos.
    • f) Estructuras administrativas y cometidos de colectividades territoriales locales y su articulación en Europa.

El procedimiento para la concesión de estas ayudas al hermanamiento se inicia con la creación de un comité de selección por la Comisión Europea para examinar las solicitudes presentadas.

Las ayudas se conceden a acciones concretas y no dan derecho automático a recibir financiación durante los siguientes ejercicios presupuestarios. Cuando la comisión conceda la subvención remitirá a los beneficiarios un modelo de acuerdo expresando una cantidad en euros donde se concretan las condiciones y el importe de la subvención. En las subvenciones de importe superior a veinte mil euros se concede un anticipo del cincuenta por ciento de la subvención.

La concesión de estas ayudas comunitarias se ha venido articulando, hasta ahora en dos convocatorias anuales la primera para acciones que tengan lugar antes del quince de abril y la segunda para acciones que tengan lugar entre el primero de septiembre y final de año.

Las solicitudes de subvención deben presentarse por duplicado y firmadas por la persona responsable de cada proyecto y en el sobre de envío debe indicarse el número de la convocatoria de propuestas y la fase de que se trata, además la solicitud debe presentarse mediante el formulario oficial aprobado.

VI. Dimensión internacional del hermanamiento municipal

□ Federación de ciudades hermanadas

La federación Española de Municipios y provincias fomenta el establecimiento de relaciones de hermandad entre municipios para que, superando la diferencia existente, estos contactos permitan un mejor entendimiento de los pueblos.

La Federación Mundial de Ciudades Hermanadas-Ciudades Unidas, de cuya fundación se cumplen ahora cincuenta años, es una organización no gubernamental que se encuentra en posesión del estatuto consultivo de primera categoría de Naciones Unidas y de la UNESCO.

Sus estatutos fundacionales fueron aprobados en 1973 y entre los documentos relacionados con la actividad de hermanamiento entre pueblos y ciudades, aprobados en su seno, pueden mencionarse la Carta de las ciudades hermanadas, el Programa de ciudades unidas y el Manifiesto de la nueva cooperación.

Entre los fines de la federación destaca la cooperación mundial basada en el individuo pero a través de las instituciones municipales y en todo caso rechazando todo tipo de discriminación por razón de raza, sexo, lengua, clase, nacionalidad, religión, ideología, sistema social o político proponiendo desarrollar entre los ciudadanos la conciencia de solidaridad y el intercambio mutuo de experiencias, fomentando la participación a favor de una educación internacional así como el desarrollo y la protección del medio ambiente y la cooperación entre los pueblos en aras de conseguir la paz internacional.

Los órganos de gobierno de la federación son la Asamblea general, el Consejo Presidencial el Consejo Superior el Consejo Ejecutivo y la Dirección General. Entre los servicios técnicos existentes en dicho organismos podemos citar la Administración, la Oficina de hermanamientos, el departamento de ciudades hermanadas el Fondo de ciudades unidas para la paz, etc.

Pueden figurar como miembros activos cualquier colectividad: ciudad municipio o corporación local y como miembros asociados las uniones nacionales de ciudades y otras organizaciones que suscriban los estatutos de la federación.

□ El Consejo de Comunidades de Europa

Es una organización internacional de poderes locales fundada hace cincuenta y seis años en Ginebra que se estructura como una Federación de Asociaciones nacionales que poseen sus propios estatutos y órganos de dirección.

Tienen como objetivos desarrollar e incrementar la autonomía municipal en Europa, facilitar la gestión de los municipios, garantizar sus libertades y contribuir a su prosperidad desarrollando el espíritu europeo dentro de las poblaciones.

Los órganos de gobierno son, entre otros, la Asamblea de Delegados, el Presidente, el Buró europeo internacional, el Comité de presidencia y el Secretario General.

Pueden ser miembros las corporaciones regionales y locales y a título personal los miembros de las asambleas regionales y municipales.

□ ACUERDO

□ PROGRAMA DE ACTOS

El que corresponda al período previsto mediante descripción de los que tengan lugar en fecha desde el principio hasta el final.

Uno de los incentivos comunitarios europeos a la actividad de cooperación entre ciudades y municipios es la concesión de las estrellas de oro para los mejores proyectos de hermanamiento de ciudades que se convocan cada año. Se han celebrado diversas conferencias oficiales como la dedicada a la Europa para los ciudadanos celebrada en Bruselas en 2005 donde se debatieron los diferentes problemas que plantea la participación civil de los ciudadanos a nivel europeo.

(1)

El Tribunal Supremo tienen declarado que la política municipal no puede prescindir de la del Estado en sus relaciones con los pueblos de los demás estados, no siendo, por lo tanto, posible que, cuando el Estado español no ha reconocido a otro Estado, un municipio del primero pueda entablar relaciones con un pueblo del segundo hasta el punto de acordar su hermanamiento y máxima colaboración oficial entre corporaciones de ambos. STS de 10.11.1988 RA 8919/1988.

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