Reversión

¿Qué se entiende por reversión?

Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la "reversión" es la "restitución de algo al estado que tenía". En el ámbito del Derecho administrativo, la reversión cobra su plena dimensión en materia de expropiación forzosa mediante la vinculación de aquélla a la justificación misma de la potestad expropiatoria.

En efecto, el ejercicio de la potestad expropiatoria no faculta para sustituir el derecho de propiedad por su equivalente económico, sino que sólo es admisible si la apropiación por la Administración de los bienes y derechos de los particulares resulta imprescindible para alcanzar el fin de utilidad pública o el interés social que persigue la expropiación. Por consiguiente, el sacrificio individualizado de bienes, derechos e intereses legítimos se justifica por la satisfacción de un interés público prevalente, por lo que, desaparecida la causa, carece de sentido el referido sacrificio.

Según la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, la reversión es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en caso de no ejecutarse la obra o de no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si desapareciere la afectación, abonando una indemnización. Se aplica a toda clase de expropiaciones, incluidas las urbanísticas y cualquiera que sea la forma en la que se haya llegado a la determinación del justiprecio.

La jurisprudencia ha visto en la reversión una condición resolutoria del negocio jurídico expropiatorio, de modo que sus efectos precisan, para tener lugar, un acto por el que la Administración la reconozca (entre otras, Sentencias TS de 16 de noviembre de 1978 y STS de 21 de noviembre de 1979); aunque sin embargo, esta posición ha sido criticada, parece la aceptada con la reforma llevada a cabo en 1999, en la que la restitución se condiciona a la restitución de la indemnización percibida por el expropiado, actualizada a la fecha del ejercicio del derecho de reversión.

Para García de Enterría, la reversión constituye un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa (en este mismo sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1979), con la peculiaridad de que sus efectos se producen ex nunc, es decir, sin que quede afectada la validez originada con que la expropiación fue realizada. Esta última circunstancia revela que la reversión no implica la anulación de la expropiación, sino la cesación de sus efectos, habilitándose mediante una retransmisión de signo contrario a la inicial y la devolución recíproca de prestaciones.

El Tribunal Supremo, en pronunciamientos más recientes, ha señalado que la reversión es un derecho subjetivo, de origen legal, y, por tanto, aplicable exclusivamente a los supuestos previstos en la norma que lo crea, de carácter real, aunque vinculado a una condición personal, la de expropiado, y de adquisición [SSTS, Sala 3.ª, de 30 de septiembre de 1991 ) y de 14 de julio de 1992 ].

Además, si bien no constituye una garantía constitucional de la expropiación, pues no figura en el artículo 33 de la Constitución, sí resulta ser la última garantía que el sistema legal establece en beneficio del expropiado, manifestándose una vez que la expropiación se ha consumado.

¿Cuáles son las causas que lo promueven?

De conformidad con la Ley de Expropiación Forzosa cabe distinguir tres causas que habilitan la reversión: la inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio que motivó la expropiación, la existencia de algún sobrante en los bienes expropiados, y la desafectación de dichos bienes.

El primer supuesto, que abarca tanto la inactividad absoluta como la ausencia de identidad entre la obra ejecutada o el servicio establecido y la finalidad de utilidad pública o el interés social que legitimó el ejercicio de la potestad expropiatoria (STS, Sala 5.ª, de 1 de diciembre de 1987, , recoge dos subtipos, uno formal y otro material.

Formalmente, se entiende no ejecutada la obra o establecido el servicio cuando no habiéndolo sido de hecho, la Administración manifestare su propósito de no llevarla a cabo o de no implantarlo; esta voluntad puede exteriorizarse mediante declaraciones expresas o actos implícitos.

Materialmente se considera que hay inejecución por el transcurso de cinco años desde la fecha en la que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio, o dos años desde la fecha prevista a estos efectos. Transcurridos dichos plazos, los titulares de los bienes o derechos expropiados, o sus causahabientes, pueden anunciar a la Administración expropiante su propósito de ejercitar el derecho de reversión, pudiendo efectivamente ejercitarlo si transcurren otros dos años desde que se suspendió la ejecución de la obra o las actuaciones para establecer el servicio.

Para excluir este supuesto basta con que se haya iniciado la ejecución o el establecimiento, aunque no se haya concluido.

De ahí que el segundo supuesto contemple la posibilidad de que existan bienes sobrantes, debido a que, como consecuencia de la obra o de la implantación del servicio, no se necesiten todos los que se había expropiado, pero sin que en este concepto se incluyan aquellos que hayan sido expropiados con el carácter de indispensables para previsibles ampliaciones.

El tercer y último de los supuestos indicados contempla la posibilidad de que, con posterioridad a la realización de la obra o del establecimiento del servicio, se produzca la desafectación de los bienes y derechos de la finalidad o servicio público para el que fueron expropiados. Se trata de un caso en el que se han abandonado los fines que justificaban la actuación expropiatoria, de ahí que, según la jurisprudencia, no se requiere un acto expreso de desafectación, lo decisivo es que se produzca de hecho (STS de 9 de octubre de 1981, entre otras).

Aunque con carácter general cabe reseñar que también integran este supuesto los cambios de afectación, siendo rechazables las "expropiaciones por economía" ([entre otras, SSTSentencias del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1981 , de 12 de junio de 1987 , o de 7 de febrero de 1989 ], con la reforma de 1999 se excluyen los casos en los que simultáneamente a la desafectación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social, siempre y cuando se cumplan unos requisitos, entre los que resalta la publicidad que la Administración ha de dar a la sustitución. También se excluyen aquellos supuestos en los que la afectación se prolonga durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

¿Cuál es el procedimiento de la reversión?

No basta con que concurran los presupuestos de la reversión para que ésta tenga lugar, aunque las condiciones de ejercicio del derecho no se configuran con demasiada operatividad en las normas expropiatorias.

Lo que sí está claro es que ha de seguirse un procedimiento, que se inicia mediante la solicitud presentada por los expropiados, o sus causahabientes, a la autoridad administrativa expropiante. Dicha solicitud ha de contener, al menos, un principio de especificación de los bienes cuya recuperación se pretende que hayan sido efectivamente expropiados, pues la reversión no procede respecto de los que la Administración adquiera mediante una compraventa voluntaria.

Para ello se dispone del plazo de tres meses, que comienza a contar desde el día siguiente a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión; si no se ha practicado la notificación, el derecho de reversión puede ejercitarse en los casos y con las condiciones siguientes:

• a) Cuando se hubiere producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.
• b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
• c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que éstos realizaran ningún acto expreso para su reanudación.

Contra la resolución cabrá interponer los recursos administrativos que correspondan y, tras agotar la vía administrativa, acudir a la judicial.

A estos efectos, en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales, ha de hacerse constar, al inscribir la adquisición por expropiación forzosa, el derecho preferente de los reversionistas.

¿Qué efectos conlleva?

En principio, la reversión implica el cese de los efectos de una expropiación mediante una operación de signo contrario, por lo que se invierten las obligaciones principales de los que han intervenido, de modo que el expropiado va a recuperar los bienes y los derechos y el beneficiario va a obtener una indemnización por los mismos, y ello cualquier que sea el actual titular de los bienes expropiados [STS de 12 de junio de 1987 ].

Para determinar la indemnización, la regla general es que ha de restituirse lo percibido por el expropiado, actualizándose la cantidad conforme a la evolución del índice de precios al consumo entre el periodo comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión, concretándose el importe por la Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.

Sin embargo, por excepción, si el bien o el derecho expropiados ha experimentado cambios en su calificación jurídico que condicionar su valor, ha incorporado mejoras aprovechables o ha sufrido menoscabos de valor, debe efectuarse una nueva valoración, referida a la fecha de ejercicio del derecho, conforme a las normas generales de la Ley de Expropiación Forzosa.

Hay veces en que no es posible hacer la restitución de lo expropiado in natura, como consecuencia, dice la Ley de Expropiación Forzosa, "de una alteración indebida", expresión que abarca la imposibilidad de devolución tanto física, la más normal, como jurídica, cual sucede, por ejemplo, con la afectación a otro fin público que lleva aparejada la pertenencia al demanio [en este sentido, STS de 7 de febrero de 1989 ]. En estos supuestos la obligación de devolver se transforma en la de indemnizar los daños y los perjuicios.

Esta configuración de la reversión como un derecho de contenido patrimonial propio le hace susceptible de negociación y de transmisión.